Recibido 022 de Febrero 2022 | Arbitrado y
aceptado 22 de Febrero 2022 | Publicado el 29 de Marzo 2022 RESUMEN Es un artículo en revisión que
estudia la influencia de la instauración de algunas doctrinas de gestión
administrativa concerniente a la Nueva Gestión Pública (NGP) en la gestión
pública del Perú. En este estudio se exhiben tres cuerpos doctrinarios de
la NGP, vinculados con tres sucesos de corruptela sucedidos en nuestro
país hechos delictivos, por ende, la estrategia de estudio es cualitativa,
empleando el método de estudio de casos como recurso metodológico. Al realizar este estudio, se
persigue indagar si puede existir
una vinculación entre la implementación de esta doctrina y el surgimiento
de actos incompatible con la ética pública. Posteriormente a la
descripción de los tres casos, se sostiene la vinculación que estos poseen
con respecto a los prototipos teóricos alternativos a la NGP que pueden
tratar de mejor manera la operatividad de la gestión pública de la región. ABSTRACT It is an article under review
that studies the influence of the establishment of some administrative
management doctrines concerning the New Public Management (NPM) in the
public management of Peru. In this study, three doctrinal bodies of the
NGP are exhibited, linked to three corruption events that occurred in our
country, criminal acts, therefore, the study strategy is qualitative,
using the case study method as a methodological resource. When carrying out this study, the
aim is to investigate whether there may be a link between the
implementation of this doctrine and the emergence of acts incompatible
with public ethics. After the description of the three cases, the link
they have with respect to the alternative theoretical prototypes to the
NPM that can better treat the operation of public management in the region
is maintained. RESUMO Ao realizar este estudo, o
objetivo é investigar se pode haver uma ligação entre a implementação
dessa doutrina e o surgimento de atos incompatíveis com a ética pública.
Após a descrição dos três casos, mantém-se o vínculo que eles têm com os
protótipos teóricos alternativos ao NPM que possam tratar melhor o
funcionamento da gestão pública na região.
Trata-se de um
artigo em análise que estuda a influência do estabelecimento de algumas
doutrinas de gestão administrativa sobre a Nova Gestão Pública (NPM) na
gestão pública do Peru. Neste estudo, são expostos três órgãos
doutrinários do NGP, vinculados a três eventos de corrupção ocorridos em
nosso país, atos criminosos, portanto, a estratégia de estudo é
qualitativa, utilizando o método de estudo de caso como recurso
metodológico.
Introducción
El constructo de Nueva Gestión Pública se empezó a
emplear el 1991 en el clásico texto de Hood (1991) y con el trabajo de Aucoin
(1990). La cual implica una nueva forma de comprender la gestión pública que ha
llevado a ser materia de revisión a nivel global por diversos especialistas y a
partir de diversas perspectivas ( Cepal,2018; Pliscoff ,2017). En esta revisión
se puso en evidencia que existen novedosos planteamientos que han llegado a establecer cómo se manejan
las entidades del sector público, para modernizar las gestiones públicas, consiguiendo de esta
forma, una mejor gestión. Así, se manifiestan las condiciones en su
implementación y potenciales costos. Implica asumir una Teoría de Cambio la
cual es el
resultado de un proceso creativo, riguroso y participativo en el que los
actores involucrados articulan sus objetivos y las acciones requeridas para
llevarlos a cabo( Taplin, 2012)
Lo
relevante para quien muestra interés
por las temáticas propias de la gestión pública es que, a pesar de los
prejuicios concerniente a la real
expresión de la NGP en América Latina, diversas doctrinas administrativas
concernientes a esta tendencia se han ejecutado en nuestras gestiones públicas
(Pliscoff ,2017). Esto se manifiesta primordialmente
porque los tiempos de la academia no son coercitivamente los mismos que de los
delineadores de política o ejecutores de decisiones en el gobierno. Las ópticas
críticas de los cambios no necesariamente son captadas por quienes persiguen
optimizar la performance de las
gestiones públicas, también llamados “practitioners.
La realidad de los problemas que
conducen a la necesidad de una nueva gestión pública en el Perú es: i) falta de
una estructura de planificación eficaz
y conexión con el sistema presupuestario público; ii) estructura organizacional
y funcionales mal diseñadas; iii) proceso de producción imperfecto de la
gestión pública. productos y servicios; Iv) Infraestructura, equipamiento y
gestión no adecuados. En la promesa de un mejor Estado, a partir de una
mejor gestión pública, se manifiestan ideas que de por si son muy complicadas en
entornos administrativos precarios o con culturas administrativas endebles, con
tendencias a las malas prácticas administrativas e incluso a la corrupción. (Valdez,2019) nos
señala un esquema concerniente a los
potenciales alcances que conllevaría la adopción de estas nuevas ideas en
distintos entornos administrativos. Lo que puede llevar a reflexionar sobre la
potencial vinculación que puede existir entre la adopción de estas nuevas
doctrinas administrativas y la presencia de vicios o problemas en la gestión.
El
presente documento se encamina a examinar la implementación de la NGP en
América Latina, y su asociación con la ocurrencia de hechos de corrupción,
tomando a la realidad administrativa peruana como el marco de análisis. En esta
orientación, seguimos la línea planteada por Cepal (2018), quien examina el impacto de la NGP en los marcos éticos de
los funcionarios públicos, a partir de la adopción de nuevas doctrinas
administrativas, ajenas al paradigma burocrático. Además , según Christopher Hood (1999), esta se caracterizó por la promoción y
aplicación de siete doctrinas específicas : la participación de profesionales en la
Administración, la explicitación de estándares y evaluación del desempeño de las
agencias según los mismos, énfasis en el control de los resultados,
desagregación de unidades en el sector público, cambio en la competencia entre
las agencias del gobierno, énfasis en el uso de técnicas de gestión del sector
privado (el gerencialismo como ideología), y
austeridad en el uso de los recursos del gobierno.
Al
respecto, La tesis
del CLAD(1998) sostiene que la reforma gerencial en
los estados de América Latina tiene el propósito de reconstruir la capacidad de
conducción social con más responsabilidad en la ejecución de tareas frente a la
sociedad. Haciendo patente la necesidad de mejorar el desempeño gubernamental,
esta condición es una tarea fundamental en la reconstrucción del Estado en la
región. Asimismo, el enfoque de políticas públicas puede
considerarse como el más pertinente para los fines últimos de la administración
pública: la felicidad, prosperidad y progreso de una Nación (Gómez C,2015, pg.
75).
En cuanto a la corrupción Mc Mullan(1961) argumentaba que los efectos más
negativos de la corrupción eran: 1) Injusticia, 2) Ineficiencia, 3)
Desconfianza del gobierno por parte del ciudadano, 4) Desperdicio de recursos
públicos, 5) Inestabilidad política, 6) Medidas represivas contra aquellas
personas que denuncian la corrupción, 7) Desestimulo al emprendimiento y la
creación de empresa, y, por último, 8) ineptitud del gobierno para implementar
política pública (cualquier coincidencia con nuestro país es casualidad). Se
discrepa con lo señalado por Toke Aidt
en el año 2009 que ella tiene un
aspecto positivo la de “aceitar la
maquinaria”, en la que la corrupción puede resultar favorable, pues en algunos
casos especiales fomenta el desarrollo económico. Un grupo de casos de corrupción fueron
seleccionados, debido a que se relacionan con alguna de las doctrinas
administrativas de esta filosofía administrativa pública.
Nueva Gestión Pública en Perú.
Se
requiere como parte del estudio reflexionar si la NGP se ha implementado o no
en Perú. Ello merita, valorar que el proceso de modernización de la
administración pública en nuestro país, ha pasado por tres modelos. El Modelo
Burocrático. Denominado también como administración weberiana, fue el modelo
que se instaló a nivel internacional entre las décadas del 50 y 60. En esa
concepción para alcanzar efectividad se despersonaliza la gestión, las
individuas tienen como fundamento el acatamiento de lo que la institucionalidad
formal les exige. Los burócratas se ciñen rigurosamente a lo determinado por el
contenido del cargo y cumplen lo que las normas establecen sin discusión alguna
(Idea, Gestión pública, pg.6).
El
modelo pos burocrático, que da origen al Estado contractual, va a tener su
inicio en los inicios del 90, enfatiza
más bien en el beneficio que la sociedad percibe del accionar público. Los
resultados no se valúan en términos de insumos y procedimientos, sino en
términos de modificaciones de diversa escala que se presentan en el contexto
interno y externo - de la organización pública. Sin obviar el desarrollo
normativo, puntualiza más en la ejecución que el apego a las normas. Para ello
agenda temas cruciales para la gestión, como las políticas de incentivo al
talento y ejecución, los estándares de calidad y el desempeño, etc. (Idea,
pg.17).
El
modelo de la nueva gestión pública (NGP). La NGP persigue complacer busca los
requerimientos necesidades de los ciudadanos a través de una gestión pública
eficiente y eficaz. En esta perspectiva, se necesita el desarrollo de
servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que faciliten
transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en
los de intervención ciudadana, la NGP es el paradigma donde se registran
los diversos procesos de cambio en la organización y gestión de las
administraciones públicas. Es un enfoque que persigue abarcar algunos elementos
de la lógica privada a las organizaciones públicas. (Idea, pg.18) Así, la
responsabilidad de la nueva gerencia pública está vinculada a la eficacia y
eficiencia de su gestión y no sólo al acatamiento de sus mandatos. Se propone
separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la
burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos.
(Idea, pg. 19).
Al
respecto, La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
es el más relevante instrumento directriz de la modernización de la gestión
pública en el Perú. Señala la visión, los principios y lineamientos para una
actuación coherente y eficaz del sector público al servicio de los ciudadanos y
el desarrollo del país. La Política de Modernización tiene por propósito
general orientar, articular e impulsar, en todas las entidades públicas, el
proceso de modernización hacia una gestión pública con resultados que impacten
positivamente en el bienestar del ciudadano y en el desarrollo del país.
Tres casos de Corrupción
International Petroleum Corporation
(IPC), una subsidiaria de Standard Oil Company de Nueva Jersey, es una compañía
petrolera que continúo con las infracciones y abusos de los de Pacific Oil
Company de Londres, Inglaterra. Desde 1914, IPC ha desarrollado los depósitos
La Brea, Pariñas, etc. En la época en que el Perú era un país petrolero,
estableció una refinería de petróleo y un centro de operaciones en Talara. IPC
explora y explota la riqueza petrolera y monopoliza su explotación, refinación,
distribución, comercialización y exportación. Se han instalado fábricas de
venta y grifos de agua a nivel nacional, se han construido dos muelles en Port
Talara y se han comprado barcos que distribuyen combustible en todo el país.
Con el apoyo permanente de los
gobiernos de Estados Unidos y Reino Unido, IPC provocó el escándalo más largo
de nuestra historia republicana (al menos antes del caso Laja Jato) al negarse
a pagar los impuestos que deben pagarse. Recibió todas las exenciones
favorables otorgadas por el gobierno pro- estadounidense. En 1922, durante la
renuncia a la soberanía por parte del gobierno peruano de Augusto B. Leguía, se
firmó el Premio de París, que fue una sumisión a los intereses estadounidenses
y desató protestas nacionalistas durante décadas. (Roncagliolo,2019)
“Carlos Loret de Mola (jefe de Empresa
Petrolera Fiscal -EPF), denunció que fue mutilado el acuerdo de precios entre
la EPF y la International Petroleum Company (IPC), señalo que en la página desaparecida anotó a mano el
precio neto (o mínimo garantizado) que la IPC pagaría a la EPF por barril de
petróleo, una vez descontados los servicios que no estaban detallados en el
precio bruto que sí figuraba en una cláusula del acuerdo. Es decir, al hacer
humo ese aclare marginal, el gobierno del acciopopulista Fernando Belaunde
habría buscado favorecer a una empresa cuya posesión de los yacimientos de La
Brea y Pariñas era asunto de unánime rechazo nacional”.
(Vivas, 2018)
Caso de Corrupción en la década del 90
Fujimori se desempeñó como presidente
de Perú de 1990 a 2000. Con puño de hierro y una creencia autoritaria, ha
estado en el poder durante dos mandatos consecutivos. Después de su golpe de
Estado de 1992, la corrupción erosionó las instituciones gubernamentales. De
hecho, esta es la principal fuente de corrupción. Su régimen también está
infectado con crímenes depredadores y crímenes de lesa humanidad. Durante el
régimen de Alberto Fujimori que impulso el neoliberalismo en nuestro país, se
tejió redes de corrupción que atraparon prácticamente a todos los estamentos de
la sociedad peruana – miembros del congreso, de los órganos electorales, del
poder judicial, de las fuerzas armadas, de la policía nacional, del sector
empresarial privado, de organizaciones no gubernamentales, de los medios de
comunicación, del deporte nacional.
En
ese contexto se presentó el siguiente caso:
“En
enero de 1991, al norte de la ciudad de Lima, un adolescente de 16 años ingresó
de emergencia al hospital de Chancay por presentar vómitos, diarrea, dolor
abdominal y calambres en las piernas. Se trataba del primer caso clínico de
cólera registrado en el país, una enfermedad que en los siguientes 8 años
ocasionó la muerte de más de 5.200 personas en todo el Perú y cuyo contexto el
entonces gobierno de Alberto Fujimori usó para favorecer la compra sobrevalorada
de medicamentos que generaron la pérdida de US$ 190 millones al Estado. Mientras
el cólera se extendía en todo el país y mataba a miles de peruanos en extrema
pobreza, Fujimori y su ministro de Industria, Víctor Joy Way (vinculado a
empresas dedicadas a la importación de medicamentos desde China), firmaron
decretos supremos con la finalidad de facilitar la importación de medicinas,
material quirúrgico y tractores con la justificación de combatir la epidemia.
Pero las compras, estimadas en US$ 312 millones, fueron sobrevaloradas y
significaron una pérdida para el Estado de casi US$190 millones (S/. 627
millones)”( Romero,2016).
“En los primeros meses del gobierno
de Fujimori, un joven banquero peruano se desempeñó como vicepresidente de la
sucursal de Gran Caimán de uno de los cinco bancos comerciales más grandes de
Estados Unidos. En ese momento, los títulos de deuda soberana de Perú se
cotizaban al 6% del valor nominal. Los familiares del banquero peruano,
incluido un exministro de Economía que tenía vínculos directos con el
Ministerio de Economía del Gobierno de Fujimori, le propusieron poner una
sociedad fantasma offshore en el mercado, con el objetivo de comprar un paquete
de deuda soberana del Perú. Las compras construidas y financiadas por bancos
norteamericanos se realizan a precios de mercado, que es el 6% del valor
nominal, con pagarés como garantía.
Unas semanas después, el Ministerio de Economía peruano anunció que el país
reembolsaría las deudas públicas de todos los tenedores de valores. Los
inversionistas internacionales reaccionaron a la noticia y el precio de los
valores peruanos subió más del 30% de su valor nominal. La propiedad en el
mercado internacional, que genera un exceso de beneficios, le permite financiar
la compra de un banco estatal privatizado, una administradora de fondos de
pensiones y un concesionario de automóviles en varios negocios. " (Citado por
Daly 6 Darío ,2016)
Caso “Lavajato” en Perú
El
21 de diciembre de 2016, una corte de Nueva York señalo que Odebrecht confirmo
el pagó en Perú de sobornos por 29 millones de dólares entre 2005 y 2014. Luego, se
mostraron donaciones no declaradas con las que financiaron
irregularmente a las campañas electorales de gran parte de los líderes
políticos del país y también para su enriquecimiento personal. Este caso ocasiono
una profunda crisis política en Perú, que llevo incluso a la renuncia
del exmandatario Pedro Pablo Kuczynski. En la actualidad, la Fiscalía
estudia a todos los
presidentes que han gobernado el país desde 2001 hasta inicios de 2018 por
presuntos delitos de corrupción y lavado de activos .Por estos casos quedan
bajo estudio
los exmandatarios Alejandro Toledo (2001-2006), quien
fugo a EE.UU. y ahora enfrenta un
pedido de extradición; Ollanta Humala (2011-2016), que estuvo preso
nueve meses con su esposa Nadine; el citado García (1985-1990, 2006-2011) quien
buscó asilo en la embajada de Uruguay y le fue denegada, por lo que decidió
matarse ; y Kuczynski (2016-2018), quien renunció en marzo de 2018,
agobiado por denuncias de corrupción. También está siendo
investigada Keiko Fujimori, quien acusada de recibir aportes ilegales de
la constructora brasileña Odebrecht en su campaña de 2011.
En el entorno de la actual doctrina
administrativa de la NGP, respecto de “dejar que los gestores gestionen”, se
reflexionan y en cierta forma nos devuelve a una etapa donde el directivo
define qué se hace y qué no. El problema de potenciar esta discrecionalidad,
más allá de los monitoreos que se puedan presentar, se alude a que los entorno
contextos sociales tan disímiles de América Latina imposibilitan que todos
tengan la misma posibilidad de ser tomados en cuenta al momento de definir qué
se hace o qué no. La discrecionalidad positiva deja de serlo si no hay una
conexión con el entorno con altos niveles de transparencia y control ciudadano.
De esta manera se ha asistido a la aplicación de estos modelos de
administración pública, en nuestro país; pero no ha sido posible acabar con la
corrupción en las altas esferas del sector público.
Conclusiónes
Actualmente
asistimos a un notorio cambio de
paradigma, desde una visión que encasillaba la resolución de los problemas
públicos por parte del Estado, la racionalidad maximizada de utilidades por
parte del sector privado con fines de lucro, y las obras de caridad o
filantropía por organizaciones del sector privado sin fines de lucro. Pero,
cada vez más surgen nuevas modalidades que retan la rigidez de estas tipologías
en la figura de arreglos organizacionales, en los que el sector privado
resuelve problemas públicos, y el sector público influye notoriamente en la
función de las firmas privadas.
En
el contexto de los tres modelos de gestión pública que se han implementado en
nuestro país, se han presentado notorios casos de corruptela que revelan la
fragilidad del manejo de la gestión pública en nuestro país. Presentándose
una gran, mediana y pequeña corrupción, que va desde la captura política del
sector, sobornos y desfalcos, transitando por irregularidades en las compras o
mantenimiento de equipos, direccionamiento de contratos, hasta llegar al
"pitufeo"; es decir pagos subalternos por consultas o procedimientos,
derivación a servicios privados, emisión de certificados de salud falsos, entre
otros.
Esto
conlleva a robustecer las competencias de fiscalización, con mejores
profesionales, más recursos y con
mejores procedimientos para esta finalidad , para comprobar que el actuar de los privados se ajuste a las
necesidades públicas que se pretenden resolver. En segundo lugar, y en una
línea muy similar de acción, es clave que los gobiernos refuercen los equipos a
cargo de los sistemas de control de gestión pública, para obtener información
valiosa, importante y pertinente hacia la conquista de los fines últimos que se
persigue lograr. Sin un monitoreo de gestión conveniente, las entidades del
sector público marcharan a la deriva en
términos del real impacto de su actuación.
Finalmente,
es prioritario que los gobiernos articulen una política pública de
reforzamiento ético de los funcionarios públicos. Esto conlleva un proceso de
inducción, capacitación y reforzamiento de todos los funcionarios públicos en
las materias propias de la ética pública. Junto a ello, se deben actualizar
regularmente las normas y procedimientos de manera tal que contribuyan sirvan para
evitar conductas reñidas con la ética pública, y para que refuercen los marcos
éticos de quienes ejercen la función pública.
Lo
señalado a través de las paginas de
este artículo me lleva a establecer como conclusión, que en el contexto de los
tres modelos de gestión pública que se han implementado en nuestro país, se han
presentado notorios casos de corruptela que revelan la fragilidad del manejo de
la gestión pública en nuestro país. Presentándose una gran,
mediana y pequeña corrupción, que va desde la captura política del sector,
sobornos y desfalcos, transitando por irregularidades en las compras o
mantenimiento de equipos, direccionamiento de contratos, hasta llegar al
"pitufeo"; es decir pagos subalternos por consultas o procedimientos,
derivación a servicios privados, emisión de certificados de salud falsos, entre
otros. Ergo, me lleve a la siguiente reflexión: las instituciones pueden
cambiar, los modelos de gestión publica pueden ser cada día más competitivos,
pero si falla el principal recurso de la gestión pública de un país que es el
recurso humano, muy poco será lo avanzado. Entonces, se debe trabajar arduamente
en una política pública de reforzamiento ético de los funcionarios públicos.
Esto conlleva un proceso de inducción, capacitación y reforzamiento de quienes
son los funcionarios públicos en las
materias propias de la ética pública. Y , que debe ser extensivo a quienes se
vienen formando como futuros gestores públicos.
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