ARTÍCULO GENERAL Análisis de la
imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado del estado Analysis of the
imprescriptibility of
real estate in the private
domain of the state Análise da imprescritibilidade
dos imóveis do domínio
privado do Estado
Deiver Vilcherrez Vilela https://orcid.org/0000-0002-1719-0942 Universidad
Nacional de Piura, Piura - Perú
Recibido 15 de Marzo 2023
| Arbitrado y aceptado 20 de Mayo 2023 | Publicado el 9 de Noviembre 2023 ABSTRACT Law No. 29618, promulgated on November 24, 2010, establishes the presumption that the State is the owner
of its real estate and
declares real estate in the state's
private domain as
imprescriptible. This rule generates
controversy as it clashes with article 73 of the State Political Constitution, which suggests the possibility of prescription of private state property. The administration, registration and defense of state assets
have a legislative history since the beginning of the Republic,
but the standards applied have lacked general scope. Even previous civil codes regulated aspects related to the disposal of state assets.
This regulatory framework has influenced the development of Peruvian administrative law, especially with regard to the treatment
of public assets, although sometimes the provisions have been included in private law regulations. Keywords: Law
No. 29618, Public and Private
Domain, Prescription of State Assets RESUMO Palavras-chave:
Lei nº 29.618, Domínio Público e Privado, Prescrição
de Bens do Estado RESUMEN La Ley N°
29618, promulgada el 24 de noviembre de 2010, establece la presunción de
que el Estado es poseedor de sus inmuebles y declara como imprescriptibles
los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Esta norma genera
controversia al chocar con el artículo 73° de la Constitución Política del
Estado, que sugiere la posibilidad de prescripción de los bienes de
dominio privado estatal. La administración, registro y defensa de los
bienes estatales tienen antecedentes legislativos desde los inicios de la República,
pero las normas aplicadas han carecido de alcance general. Incluso,
códigos civiles anteriores regulaban aspectos relacionados con la
disposición de los bienes estatales. Este marco normativo ha influido en
el desarrollo del derecho administrativo peruano, especialmente en lo
referente al tratamiento del patrimonio público, aunque en ocasiones las
disposiciones hayan estado incluidas en normas de derecho privado. Palabras
clave: Ley N° 29618, Dominio Público y Privado, Prescripción de
Bienes Estatales
A Lei nº 29.618, promulgada em 24 de novembro
de 2010, estabelece a presunção
de propriedade do Estado sobre seus bens imóveis e declara imprescritíveis
os imóveis de domínio
privado do Estado. Essa norma gera polêmica por colidir com o artigo 73 da Constituição
Política do Estado, que sugere a possibilidade de prescrição
da propriedade privada do Estado. A administração, registo e
defesa dos bens do Estado têm
uma história
legislativa desde o início da República, mas as normas aplicadas carecem
de alcance geral. Mesmo
códigos civis anteriores regulamentavam aspectos relacionados à alienação de bens estatais. Este quadro regulamentar influenciou o desenvolvimento do direito
administrativo peruano, especialmente no que diz
respeito ao tratamento dos bens
públicos, embora por vezes
as disposições tenham
sido incluídas em regulamentos
de direito privado.
Mediante
Ley N° 29618, publicada el 24 de noviembre del 2010,
se establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su
propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado
estatal.
Los
bienes de dominio público son aquellos bienes destinados al uso público,
servicio público o una finalidad pública, el Estado ejerce su potestad
administrativa, reglamentaria y de tutela; por el contrario, los bienes de
dominio privado son aquellos bienes que no están destinados al uso público, a
algún servicio público o tienen una finalidad pública, el Estado ejerce su
propiedad como cualquier persona de derecho privado.
El
Estado es propietario de bienes de dominio público y bienes de dominio privado.
Los bienes de dominio público son imprescriptibles y los bienes de dominio
privado del Estado pueden prescribirse, así lo ha establecido el Tribunal
Constitucional antes de la dación de la Ley N° 29618.
Así, la
Ley N° 29618 que declara la imprescriptibilidad de
los bienes inmuebles de dominio privado estatal colisionaría con el artículo
73° de la Constitución Política del Estado, en razón que los bienes de dominio
privado del Estado podrían ser materia de prescripción.
I.
Antecedentes
La
administración, registro, control y defensa de los bienes de propiedad estatal
es una función que tiene sus antecedentes legislativos en instrumentos con
relativo orden, que datan desde los inicios de la República. Así entonces,
desde el comienzo de la vida republicana se aprobaron diversos dispositivos
legales que regulaban la administración de los bienes fiscales, sea mediante
leyes y reglamentos específicos.
En este
contexto de desarrollo normativo no se dictaron normas de alcance general.
Inclusive, el Código Civil de 1852 y el Código de Enjuiciamientos Civiles de
1852, seguido del Código Civil de 1936, regularon aspectos vinculados con los
actos de disposición de los bienes de propiedad estatal.
Se
aprecia entonces que esta importante función del Estado ha marcado presencia en
el ordenamiento jurídico nacional, en lo que podríamos denominar como el
naciente derecho administrativo peruano, por lo menos, en lo que respecta al
tratamiento del patrimonio público, aun cuando en algunos casos sus
disposiciones hayan estado contenidas en normas de Derecho Privado.
1.1.
Código Civil de
1852
JIMÉNEZ, R. (2011), señala: “Así pues, corresponde
indicar que el Código Civil de 1852 desarrolló un Título Preliminar y tres libros,
en cuyo Libro Segundo abordó la temática denominada “De las cosas: del modo de
adquirirlas y de los derechos que las personas tienes sobre ellas”.
Esencialmente, este libro regulaba el tratamiento jurídico “de las cosas” y
bajo ese esquema conceptual desarrolló sus diversas modalidades de adquisición.
En el artículo 459 se indicaba que “son públicas las cosas que le pertenecen a
una Nación y cuyo uso es de todos; comunes, las que pertenecen colectivamente a
una corporación legalmente reconocida; de particulares, las que pertenecen a
una o más personas consideradas individualmente; destinadas al culto, las que
sirven para el ejercicio de la religión del Estado y de ninguno, las que no
están en propiedad de nadie y se hallan vacantes”. Este Código se dictó durante
la vigencia de la Constitución Política de 1828, en cuyo artículo 159 se
refirió a la Hacienda Pública, las rentas y los productos que, conforme a la
Constitución y a las leyes deben corresponder al Estado. (p. 1)”.
1.2.
Código Civil de
1936
JIMÉNEZ, R. (2011), afirma: “Por otra parte, el
Código Civil de 1936 estableció en el numeral 1) del artículo 822 que son
bienes del Estado los bienes de uso público. El Código agregó en el artículo
823 que “los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles”.
Retomando la revisión del artículo 822 referido,
este indicaba que son bienes de propiedad del Estado el mar territorial; sus
playas y la zona anexa; las tierras públicas, las minas y los bosques; los ríos
y los lagos; los monumentos históricos; las rentas nacionales y aquellos bienes
que le corresponden por título legal. En consecuencia, este cuerpo legal reguló
el derecho de los bienes de propiedad privada y el derecho de los bienes del
Estado, con un alto contenido administrativo, aun cuando haya sido abordado en
la codificación civil.
En cuanto al tema de los actos de disposición de los
bienes del Estado, debe indicarse que antes y después a la vigencia del Código
Civil de 1936, se aprobaron leyes especiales que regulaban la venta de los bienes
del Estado. Sin embargo, en estas líneas corresponde glosar el artículo 1443
del acotado, en el que se refería que “todo inmueble, derecho, acción o renta
del Estado que por leyes especiales no se venda o adjudique de otra manera, se
venderá en subasta pública, bajo pena de nulidad”. Cuando nos referimos, en
este contexto normativo, a los actos de disposición, estamos aludiendo a los
que corresponden a los bienes de dominio privado. (p. 2)”.
1.3.
Constitución
Política de 1979
La Constitución Política de 1979, en su artículo
128° estableció: “Los bienes públicos, cuyo
uso es de todos, no son objeto de derechos privados”.
1.4.
Código Civil de
1984
JIMÉNEZ, R. (2011), señala: “Finalmente, en cuanto a
los códigos civiles nacionales, comentaremos que el de 1984 no regula
propiamente algún aspecto integral de los bienes del Estado, pero sí se refiere
a estos mediante la denominación “bienes nacionales”, en el Libro de las
Fuentes de las Obligaciones, no desprendiéndose, por lo menos, durante su
preparación y aprobación, de la influencia de su precedente normativo.
Por otra parte, el artículo 1366 en sus incisos 1, 2
y 3, da cuenta de una norma prohibitiva, por la cual las autoridades de mayor
jerarquía funcional no pueden adquirir derechos reales por contrato, legado o
subasta pública de los bienes nacionales y los que pertenezcan a los organismos
en los cuales dichos funcionarios ejercen autoridad.
Se trata de una norma que debe ser concordada con
las normas del Código Penal, en cuanto su incumplimiento determina la comisión
de ilícitos penales, y en el plano administrativo, con el Sistema Nacional de
Control y Normas Conexas, que disponen los lineamientos que deben cumplir los
funcionarios y servidores públicos en cuanto se refiere a los bienes del Estado
que se encuentran bajo su custodia y administración. (p. 3)”.
1.5.
Constitución
Política de 1993
La Constitución Política de 1993, en su artículo 73°
establece: “Los bienes de dominio público
son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser
concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.
II.
Ley Nº 29618 - Ley que Establece la Presunción de que el Estado
es Poseedor de los Inmuebles de su Propiedad y Declara Imprescriptibles los
Bienes Inmuebles de Dominio Privado Estatal.
2.1.
Origen de la
Ley
MENESES,
A. (2017), señala: “El 19
de mayo del 2008, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso un proyecto de ley
(asignado con número 2412/2007-PE) que disponía que el Estado sea considerado
poseedor de los inmuebles que no sean de titularidad de terceros y que
duplicaba el plazo de posesión para la prescripción adquisitiva de dominio de
terrenos de propiedad estatal.
Este
proyecto tuvo como uno de sus principales fundamentos, el hecho que personas
inescrupulosas venían ocupando extensas áreas de titularidad del Estado o de
entidades públicas, las mismas que iban siendo adquiridas mediante el
procedimiento de prescripción adquisitiva en vía notarial, generándose un grave
perjuicio para el Estado.
Del
mismo modo, se indicó que con el objeto de implementar
un mecanismo de defensa integral de los terrenos estatales, era necesario que
se establezca una ficción jurídica considerando al Estado como poseedor de
todos los terrenos de su propiedad, en los que no se hayan ejercido acto
posesorio por terceros, de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil, que no se
encuentren inscritos a favor de terceros y que no constituyen propiedad de
particulares y de Comunidades Campesinas y Nativas.
Este
proyecto tenía dos artículos:
Artículo
1: Presunción de la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su
propiedad
Establézcase
que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad en los
que no se haya ejercido acto posesorio por terceros, siempre que no se
encuentren inscritos a favor de terceros y que no constituyan propiedad de
particulares ni de Comunidades Campesinas y Nativas.
Artículo
2: Plazo de prescripción adquisitiva de bienes inmuebles estatales
El
plazo de prescripción adquisitiva de dominio que regula el artículo 950° del
Código Civil se duplicará cuando se trate de la prescripción de bienes
inmuebles de propiedad estatal, que se encuentren poseídos por terceros;
sin perjuicio de aquellos plazos establecidos en normas especiales dictadas en
materia de formalización de propiedad rural e informal. (Resaltado es nuestro).
La
Comisión de Vivienda y Construcción del Congreso al analizar el proyecto de ley
emitió el Dictamen No. 04, transformándolo en el siguiente texto:
Artículo
1: Presunción de la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su
propiedad.
El
Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad, siempre que no se
encuentren inscritos a favor de terceros y que no constituyan propiedad de
particulares ni de Comunidades Campesinas y Nativas.
Artículo
2: Plazo de prescripción adquisitiva de bienes inmuebles estatales
El
plazo de prescripción adquisitiva de dominio que regula el artículo 950° del
Código Civil se duplica cuando se trate de bienes inmuebles de propiedad
estatal, que se encuentren poseídos por terceros; sin perjuicio de aquellos
plazos establecidos en normas especiales dictadas en materia de formalización
de propiedad rural e informal.
No obstante ello, en el debate en el pleno del congreso se
discutió defendió la propiedad de los terrenos de las Comunidades Campesinas y
Nativas, pues estos no están titulados al 100%. Asimismo, se discutió la
ampliación del plazo de prescripción adquisitiva para los bienes del Estado,
indicándose que esto vulneraria el principio de igualdad. Es por ello que se
elaboró el siguiente texto sustitutorio que fue aprobado por 50 votos a favor
ninguno en contra y sin abstención, siendo exonerado de segunda votación por 48
votos a favor dos en contra y ninguna abstención:
Artículo
1: Presunción de la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su
propiedad
Se
presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad.
Artículo
2: Declárese de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado
estatal
Declárese
la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
Este
texto conjuntamente con otros artículos fue aprobado y promulgado por La Ley
que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su
propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado
estatal”. (p. 1-3).
2.2.
Mecanismos de
Protección de la Ley
ROJAS, O.
(2017), señala: “La
presente ley crea dos mecanismos de protección a los bienes inmuebles de
dominio privado del Estado. El primero, la presunción que el Estado es poseedor
de todos los inmuebles de su propiedad. El segundo, la declaración de
imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado del Estado. Este
último mecanismo excluye una de las tres características esenciales de los
bienes de dominio privado del Estado (enajenables, embargables o prescribibles) que los diferencian de los bienes de dominio
público de Estado.
Formativamente, sólo los bienes de dominio público
del Estado son inalienables e imprescriptibles (artículo 73º de la Constitución
de 1993). Por su parte, los bienes de dominio privado de Estado no tienen estas
prohibiciones ni en la Constitución ni en las normas de menor jerarquía (Ley Nº 29151, Decreto Supremo Nº
007-2008-VIVIENDA, Resolución Nº 094-2010-SBN, que
aprueba la Directiva Nº 001-2010-SBN y demás normas
conexas)”. (p. 1).
III.
Planteamiento
del Problema
Mediante
Ley N° 29618, publicada el 24 de noviembre del 2010,
se establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su
propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado
estatal.
“Artículo
1.- Presunción de la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su
propiedad
Se
presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad.
Artículo 2.- Declaración de
imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal
Declárase
la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal”.
Al
respecto, el artículo 73° de la Constitución Política del Perú, establece:
“Bienes de dominio y uso público
Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los
bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para
su aprovechamiento económico”.
Ante ello, se debe diferenciar entre bienes de
dominio público y bienes de dominio privado:
v Bienes de dominio público:
aquellos bienes destinados al uso público, servicio público o una finalidad
pública. El Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de
tutela.
v Bienes de dominio privado:
aquellos bienes que no están destinados al uso público, a algún servicio
público o tienen una finalidad pública. El Estado ejerce su propiedad como
cualquier persona de Derecho Privado.
Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional a
través de múltiples jurisprudencias vinculantes: Sentencia del 30 de enero de
1997, emitida en el Expediente N° 006-97-AI/TC y
Sentencia del 29 de enero de 2004, emitida en el Expediente Acumulado N° 015-2001, N° 016-2001 y N° 004-2002-AI/TC.
Sobre la prescripción de bienes de dominio privado
del Estado, la jurisprudencia ha establecido:
Sétimo. - Los bienes de uso público pueden ser
concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico; que en ese sentido, también existen bienes del Estado que
son de dominio privado, cuando no están destinados a un servicio público, y
son objeto de posesión por particulares”. (Cas. 3317-2007-TUMBES, del
24/07/2008).
En consecuencia, conforme al desarrollo
jurisprudencial, el Estado es propietario de bienes de dominio público y bienes
de dominio privado. Los bienes de dominio público son imprescriptibles y los
bienes de dominio privado del Estado pueden prescribirse.
De lo expuesto, se infiere que la Ley N° 29618 que declara la imprescriptibilidad de los bienes
inmuebles de dominio privado estatal colisionaría con el artículo 73° de la
Constitución Política, en razón que los bienes de dominio privado del Estado
podrían ser materia de prescripción.
IV.
Los Bienes del Estado
La
Constitución Política señala en su artículo 73° que: “Los bienes de dominio público son
inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser
concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.
CHIRINOS,
S. (2012), indica, comentando este artículo, que el “bien de dominio público no puede
venderse, puesto que es inalienable, y que tampoco puede ser objeto de prescripción
–de usucapión en Derecho Romano- a favor de terceros. Pero los bienes de uso
público pueden, en la nueva Constitución, concederse a particulares para
su aprovechamiento económico” (p. 168).
De
acuerdo con dicho artículo, los bienes de dominio del Estado se clasifican en
bienes de dominio público o bienes demaniales y bienes de dominio privado, la
cual ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 006-97-AI/TC-Lima al indicar que “…los bienes del Estado se dividen en bienes
de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el Estado
ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre los
segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público”.
BERMEJO,
V. (2010) define a los bienes de dominio público o demaniales como aquellos
que “son bienes de propiedad
pública sometidos a una peculiar afectación a un fin público (uso público,
servicio público o fomento de la riqueza nacional) y a un régimen exorbitante
del Derecho privado, caracterizado por sus notas de imprescriptibilidad,
inalienabilidad e inembargabilidad. Asimismo, define a los bienes
de dominio privado como bienes
patrimoniales que son bienes de propiedad privada de titularidad de una Administración
Pública, que sirven de soporte para la realización de funciones públicas pero
que, a diferencia de los bienes demaniales, no están afectos a un uso o fin
público” (p. 15).
JIMÉNEZ,
R. (2011), señala que el bien de “dominio
público ha sido conocido clásicamente como aquél que es irradiado a toda la
comunidad en general (subsumiendo en él el denominado uso público) pudiendo
beneficiarse ésta de todos los bienes que tengan esa condición física y/o
legal, sin más restricciones y cautelas que las indicadas por el ordenamiento
[…] Los bienes de dominio privado, por su parte, tienen como característica
principal, la de admitir su transferencia con entes públicos y con agentes
privados, con la consecuencia de su conversión en recursos financieros”
(p. 12).
El
mismo autor agrega que los bienes de dominio privado del Estado “son aquellos bienes estatales que siendo de
propiedad del Estado (inscripción registral o tenencia de algún título de
transferencia de dominio) o de alguna entidad, no están destinados al uso
público ni afectados a algún servicio público. En buena cuenta, los bienes de
dominio privado podrán ser identificados si no ostentan ninguno de los
elementos constitutivos propios de los bienes de dominio público (uso público y
servicio público). Los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales, como
también se les conoce en la teoría administrativa, no cuentan con un régimen
especial. Las entidades públicas de dichos bienes ejercen el derecho de
propiedad con todos sus atributos, lo que no implica que en estricto tales
bienes se regulen por el derecho civil, sino más bien, ello permite que dicha
disciplina jurídica refuerce el marco normativo de los bienes públicos, en todo
lo que corresponda a su naturaleza. En términos del Derecho Registral, podemos
indicar que respecto de los bienes de dominio privado pueden recaer todos los
actos administrativos, jurisdiccionales y notariales relacionados que
constituyan, declaren, transmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos
reales de propiedad estatal” (p.251).
BON, P.
(2016), ha mencionado sobre los bienes de dominio público que, “se trata de un criterio jurisprudencial que
ha colocado por delante dos condiciones que deben ser simultáneamente cumplidas
para que un bien forme parte del dominio público. En primer lugar, el bien debe
pertenecer a una persona pública. En segundo lugar, el bien debe estar afectado
al interés general” (p. 98).
En
cuanto a la afectación al interés general, esto es, afectado a un uso o
servicio público, BON, P. (2016) precisa sobre el primer caso, básicamente,
desde tres puntos de vistas: “no
existe una afectación al uso público sino cuando los particulares utilizan el
bien directamente por ellos mismos; y no existe tal afectación por la mera
utilización del servicio público instalado sobre ese bien. (…) la jurisprudencia, explícitamente, ha
exigido además un acondicionamiento especial para que ciertos bienes que se
encuentran afectados al uso público formen parte del dominio público. (…) cuando una dependencia aparece como
accesoria de un bien afectado al uso de todos y que, por esto, pertenece al
dominio público, de principio ella sigue la suerte de este bien e igualmente
forma parte del dominio público sin que haya habido lugar para verificar si
ella está, por sí mismo, afectada al uso de todos” (p. 101-102).
En
cuanto a la afectación al servicio público, BON, P. (2016) indica que “desde el momento en que el bien está
afectado a un servicio público, y cualquiera que sea el carácter de este
último, es susceptible de formar parte del dominio público. Sin embargo,
precisa que para ello se requiere de una adaptación de la dependencia del
dominio público a los fines del servicio, tanto por su naturaleza como por un
acondicionamiento especial a los fines del servicio, y que esta también puede
darse de forma accesoria” (p. 103 a 105).
La Ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, sigue la
clasificación y definiciones antes citadas, al señalar en su artículo 2.2 lo
siguiente:
Como
señala MENESES, A. (2017), “En esta línea de pensamiento, debemos indicar que
la distinción básica entre los bienes demaniales y bienes públicos de dominio
privado radica en su afectación a un uso o servicio público. En el caso de los
primeros son bienes con un uso efectivo para todos, es decir, propiedades
públicas, playas, parques nacionales, puertos, etcétera; en cambio los
segundos, son bienes de propiedad del Estado que no están siendo destinados al
uso público ni afectados a algún servicio público” (p. 12).
Tanto
los bienes de dominio público como los privados son bienes del Estado, es decir
pertenecen a la esfera patrimonial del Estado, pudiendo estar bajo la administración
de gobiernos regionales o locales o cualquier entidad pública (Poder Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, Organismos Públicos descentralizados u otros).
La
característica fundamental de los bienes de dominio privado del Estado, es que
estos no gozan de las características de inalienables e imprescriptibilidad de
los bienes demaniales, lo cual ha sido objeto de pronunciamiento por parte del
Tribunal Constitucional en el Expediente N°
006-97-AI/TC-Lima, señalando que “el
artículo 73° de la Constitución Política del Estado establece que los bienes de
dominio público son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello que
no gozan de aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado
del Estado”.
Bajo
este contexto normativo, los bienes de dominio privado del Estado si pueden ser
objeto de transferencias y adquiridos por usucapión, puesto que los titulares
ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos, esto es, como
cualquier bien particular y/o privado. Por ello, siempre debe partirse de la
verificación que el bien no se encuentre destinado al uso público, afectado a
algún servicio público o reservados y afectados para la defensa nacional, ya
que de darse alguno de estos se generaría que tenga la calidad de dominio
público del Estado con lo cual, en principio, no procedería la usucapión.
V.
La Posesión y
la Presunción Posesoria
ZECENARRO, C. (2015), afirma: “Analizar la posesión,
dentro de los derechos reales, significa entrar en uno de los campos del
conocimiento jurídico que ha merecido los más grandes y ardorosos debates
intelectuales en cuanto a su esencia, estructura, significado e implicancias.
Aun cuando a propósito del análisis propuesto solamente interesa el elemento
del poder de hecho o corpus, cabe hacer una sucinta reseña de las teorías que
han orientado la mayoría de ordenamientos civiles del mundo, y que constituyen
la base teórica de la definición legal de la posesión.
La
primera teoría corresponde a Friedrich Karl von
Savigny, quien luego de estudiar por años los documentos romanos, formuló
la denominada teoría subjetiva por la posesión, en virtud de la cual estableció
que, para distinguir a la posesión jurídicamente protegible de la simple
detentación que no podía ser susceptible de tutela jurídica, se requieren dos
elementos: 1) el corpus o señorío físico sobre el bien, que exterioriza
el hecho; y 2) la existencia de animus domini o
animus res sibi habendi,
constituido por el elemento volitivo interno por el cual quien se enseñorea
sobre el bien lo hace bajo la creencia de tener una titularidad legitima sobre
el mismo (intención de excluir a otros), pues de no concurrir este
convencimiento interno, estaremos ante un simple tenedor o detentador, no
protegible por las acciones posesorias. Con el fin de tutelar debidamente la
figura posesoria, Savigny determinó la existencia de una presunción legal iuris
tantum del animus, por lo que en caso de
cuestionamiento, bastaba que el poseedor pruebe la causa que originó su
posesión para acreditar el derecho.
Savigny
también consideró la posibilidad de la posesión con ausencia de contacto físico
entre el dueño y la cosa, condicionándola a la existencia de una posibilidad física,
exclusiva y vigente de poder disponer y disfrutar del bien cuando el titular
del derecho lo desee. Asimismo, contempló la figura del poseedor derivado, para
justificar la existencia de ciertas figuras del derecho romano tales como el
enfiteuta o el precarista, que siendo meros
detentadores, estaban legitimados por la ley romana para accionar las defensas
posesorias.
Por su
parte Rudolf von Ihering, en la formulación de
la teoría objetiva de la posesión, liga indisolublemente el corpus con
el animus, estableciendo que quien explota económicamente un bien debe
presumirse propietario, por cuanto no es posible diferenciar la intención del
hecho posesorio, ya que el interés siempre radica en el poseedor. Este autor
eleva el hecho posesorio a un nivel en que la protección jurídica le es
aplicable por la sola apariencia del contacto físico con el bien, pues, como se
estableció precedentemente, el animus domini se
ha de inferir implícito al señorío sobre el bien. Asimismo, respecto de
aquellos supuestos como el de la posesión mediata, en la que no puede
considerarse implícita la voluntad posesoria al existir un derecho derivado,
Ihering agrega un elemento a su teoría: la negación normativa de la posesión en
determinadas situaciones. En virtud de ello, a juicio de Ihering, quien alega
mejor derecho posesorio no debe alegar sobre la causa del animus domini, como propone su ilustre rival ideológico, sino
que debe acreditar la existencia de una exclusión legal preexistente que
determine la naturaleza de la situación de hecho como mera detentación.
¿Cuál
es la tendencia adoptada por nuestro Código Civil? El artículo 896° de dicho
cuerpo normativo establece que:
La
posesión es el ejercicio de hecho de uno o más poderes inherentes a la
propiedad.
Mientras
que el artículo 897° del mismo cuerpo legal preceptúa que:
No es
poseedor quien, encontrándose en relación de dependencia respecto a otro,
conserva la posesión en nombre de éste y en cumplimiento de órdenes e
instrucciones suyas.
Y el
artículo 912° concluye que:
El
poseedor es reputado propietario, mientras no se pruebe lo contrario. Esta
presunción no puede oponerla el poseedor inmediato al poseedor mediato. Tampoco
puede oponerse al propietario con derecho inscrito.
Es
difícil adivinar una tendencia única en la formulación doctrinaria del Código
Civil peruano. Sin embargo, coincidimos con Gonzales Barrón cuando señala que
la normativa civil peruana tiene importante influencia de Savigny por la
radical importancia del animus domini para
diferenciar los tipos de posesión, así como para cualificar la posesión a
efectos de ciertos institutos jurídicos como la usucapión (esta influencia de
la teoría subjetiva se manifiesta claramente en la formulación de la presunción
contenida en el artículo 912°). Sin embargo, estas consideraciones no son
uniformes, pues tratadistas nacionales como Sánchez Palacios-Paiva consideran
que el actual Código Civil retira todo elemento subjetivo en su formulación,
mientras que Ramírez Cruz considera que existe adhesión del derecho peruano a
la tesis objetiva de Ihering, aunque esto no implica la negación del animus,
pues ‘‘toda relación fáctica es posesión, a menos que el legislador disponga lo
contrario’’.
Nuestro
código confiere al poseedor no solo el ius utendi y ius fruendi, sino también
la posibilidad de hacer cesiones de derechos, defensas posesorias o usucapir;
pero sujeta dichos derechos a la existencia de una relación de hecho que
exteriorice el señorío sobre el bien. Así, para acreditar posesión
jurídicamente protegible es requerido ejercer actos posesorios (aprovechamiento
físico del inmueble), requisito que persiste aun en el caso de la posesión
mediata, denominada por Gonzales Barrón como espiritualizada (artículo
897°), en la cual si bien el poseedor no ostenta
dominio físico directo sobre la cosa, lo hace a través de un servidor de la
posesión o poseedor inmediato (artículo 897° del Código Civil). Así, se pone de
relevancia el requisito del corpus como elemento cardinal del hecho posesorio
en nuestra normativa civil. No existe en ningún caso la posibilidad alguna
de una posesión presunta.
Vamos
ahora al análisis de fondo. Mediante la Ley Nº 29618
se instaura una presunción posesoria por la cual se reputa al Estado
como poseedor de todos los inmuebles de su propiedad a nivel nacional,
excluyendo la propiedad de corporaciones campesinas. ¿Es esto posible desde la
perspectiva de la posesión adoptada por el Código Civil peruano? Tal como se ha
expuesto precedentemente, si bien existen diversas teorías que divergen sobre
los elementos que deben concurrir para atribuir consecuencias jurídicas al
hecho posesorio, hay una variable que es concurrente a todas a ellas: la obligatoriedad
del poder de hecho sobre la cosa (corpus). En este orden de ideas,
la Enciclopedia Jurídica Omeba establece que ‘‘la
posesión es una relación o estado de hecho (…) que se manifiesta a través del
corpus, conjunto de actos materiales que demuestran la existencia de un poder
físico sobre la cosa. En este elemento puede decirse que todas las doctrinas y
todas las legislaciones están de acuerdo’’.
Se
entiende entonces, que la Ley Nº 29618 constituye un
supuesto de atribución de consecuencias jurídicas a una inexistente situación
de hecho, donde no se verifica posesión mediata o inmediata, legítima o
ilegítima, precaria, de buena o mala fe: nada.
Dicha
norma también colisiona con la figura jurídica del abandono civil. El numeral
2), del artículo 922° del Código Civil establece que es causal de extinción de
la posesión el abandono del bien, mientras que en el artículo 953° establece
que se interrumpe el término prescriptorio si el
poseedor pierde la posesión o es privado de ella, pero cesa ese efecto si la
recupera antes de un año o si por sentencia se le restituye (base de la
interrupción natural de la usucapión). Aquí nuevamente se pone de manifiesto la
medular importancia del señorío o relación de hecho sobre la cosa para
configurar posesión, tanto así que la ausencia de este elemento genera una
situación de hecho a la que el ordenamiento ha atribuido una consecuencia
jurídica (pérdida de la posesión y por ende, de las
facultades que ésta confiere).
Entonces,
¿puede verificarse el abandono civil de un inmueble cuando el poseedor de éste
es presunto o ficto? ¿Si estos bienes no son transferidos, concesionados o explotados
por un plazo mayor a un año, estaríamos ante un supuesto de abandono legal pese
a la omnipresencia jurídica de su poseedor? Aceptar estos supuestos implica
colocar a los bienes privados del Estado en una posición privilegiada sobre
todos los demás bienes sujetos a las regulaciones civiles, lo cual no solo se
contradice directamente con lo establecido por el Tribunal Constitucional
respecto de la sujeción del Estado a las regulaciones civiles comunes respecto
de sus bienes de dominio privado, sino que también contraría una elemental
lógica de aprovechamiento y explotación económica llevada a cabo por quien se
enseñorea sobre un predio, lo trabaja, lo valoriza y lo ingresa en el tráfico
jurídicos de bienes.
En
similar sentido se pronuncia Landa Arroyo, quien, diferenciando los regímenes
jurídicos correspondientes a los bienes de dominio público y de dominio privado
estatal, es claro al establecer que ‘‘cuando el Estado hace uso de los bienes
estatales con una finalidad particular, no deben estar sujetos a prerrogativas
de la inembargabilidad o imprescriptibilidad. Más aun, cuando el Estado es
vencido en juicio, debe ser objeto del embargo y ejecución de los bienes de
dominio privado’’. En el presente caso resulta evidente que estamos en un
supuesto en que se ha legislado de manera diferenciada para favorecer un tipo
de bienes que no gozan de protección constitucional o normativa alguna” (p.
3-8).
VI.
La Usucapión como Mecanismo de Armonía Social
ZECENARRO, C. (2017), afirma: “La usucapión o prescripción adquisitiva de dominio es una figura legal
que tiene su base en la justicia social. Se fundamenta en la necesidad de
atribuir consecuencias a un hecho debidamente cualificado que, por su
persistencia en el tiempo, ha originado una situación firme cuyo reconocimiento
por parte de las instituciones es urgente en virtud de los postulados
constitucionales de propiedad, libertad de creación de riqueza y economía
social del mercado. Estos principios, consagrados en los artículos 58°, 59° y
70° de la Constitución Política del Perú, garantizan la obligación que tiene el
Estado de crear condiciones y mecanismos propicios para la participación de los
ciudadanos en la vida económica nacional, fomentando la inclusión social y el
empoderamiento. Y la usucapión es justamente una manifestación tangible de lo
antes referido: una garantía otorgada por el ordenamiento jurídico a una
persona que, por un tiempo determinado, ha explotado y creado riqueza mediante
el ejercicio de posesión constante, pública, pacífica, y continua de un predio.
Esta garantía consiste, naturalmente, en el otorgamiento de una titularidad
legitimada e inoponible en virtud de la inscripción registral.
Por
ello, establecer la imprescriptibilidad de los terrenos del Estado y
disponer que los mismos sean susceptibles de apropiación solamente mediante el
mecanismo de la adjudicación a valor comercial llevado a cabo por la
Superintendencia de Bienes Nacionales implica desconocer la finalidad última
que reviste la usucapión en nuestro ordenamiento civil, la cual está
íntimamente relacionada al cumplimiento de la función social de la propiedad.
De otro
lado, la medida adoptada tendrá poco o nulo efecto en materia de prevención de
‘‘invasión’’ u ocupación natural de bienes de dominio privado del Estado, por
cuanto esta modalidad de apoderamiento no guarda relación alguna con la figura
de la prescripción adquisitiva de dominio, sino que se canaliza a través de los
procedimientos de formalización de propiedad, llevado a cabo por el Organismo
de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y los gobiernos locales.
Así, las invasiones masivas de terrenos materializadas mediante vías de hecho
(invasiones y asentamientos humanos) o por apropiación de buena fe (centros
urbanos informales), conforman conglomerados urbanos formados en la gran
mayoría de casos por personas en pobreza o en extrema pobreza, cuya consigna no
es apropiarse del suelo para luego solicitar la regularización de su situación
mediante la prescripción adquisitiva de dominio en vía notarial (extremadamente
onerosa para su precaria economía), sino que buscan acogerse a las distintas
norma vigentes en materia de regularización de la propiedad informal, para lo
cual recurren a la presión mediática y social hacia el Gobierno, en busca del
ansiado reconocimiento predial en base a factores políticos.
Por ello, cabe concluir que la declaración legal de
imprescriptibilidad sobre estos territorios no solo atenta contra la función
armonizadora que tiene la prescripción adquisitiva de dominio, sino que además
no genera efectos prácticos en materia de prevención del fenómeno social de la
posesión informal” (p. 8-9).
VII.
Análisis de la Ley N°
29618
La
Constitución Política solo menciona expresamente a los bienes de dominio
público del Estado pero no dice nada sobre los bienes
de dominio privado. No obstante ello, tanto la
doctrina como el Tribunal Constitucional se han encargado de establecer las
características de estos bienes al interpretar el artículo 73° de la
Constitución que señala “Los bienes de dominio público son inalienables
e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a
particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.
En
efecto, se ha realizado una interpretación a contrario sensu, determinando que
la norma constitucional solo dispone que los bienes de dominio público sean los
que tengan las características de inalienables, inembargables e
imprescriptibles, y que al no indicarse nada sobre los bienes de dominio
privado se entiende que estos no tienen estas características.
Nótese,
que el Tribunal Constitucional ha indicado en la Sentencia N°
006-97-AI/TC-Lima que los bienes de dominio del Estado se clasifican en bienes
de dominio público o bienes demaniales y bienes de dominio privado, y que sobre
estos últimos se ejerce la propiedad como cualquier particular, esto es, con
las normas del Código Civil: “…los bienes del Estado se dividen en
bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el
Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre los
segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público”.
Por
ello, AVENDAÑO, F. (2012) ha mencionado que “Nótese que la prescriptibilidad de los
bienes de dominio privado del Estado está prevista en la Constitución, en el
artículo 73º, aunque no expresamente. (…) Esto es precisamente lo que hace la Ley Nº
29618. La norma es inconstitucional porque va contra el artículo 73º de la
Constitución que dispone –contrario sensu- que los bienes de dominio privado
del Estado son prescriptibles” (p. 18).
JIMÉNEZ,
R. (2015) ha señalado que “En
efecto, no obstante que la Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30
de enero de 1997, anteriormente citada, se dictó para abordar el tema de la
“inembargabilidad de los bienes de dominio público”, aquella estableció en el
marco del principio de igualdad (agentes públicos y privados) que los únicos
bienes inembargables son los bienes de dominio público, conforme al artículo 73
de la Constitución Política, por lo que respecto de los bienes de dominio
privado “(…) el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho
privado” (p. 552).
En la
misma línea, MEJORADA, M. (2004) indicó que, “Por oposición, los bienes de propiedad del Estado que no están
asignados a estos fines pertenecen a la esfera del dominio privado del Estado y
pueden ser embargados. Por ejemplo, son los bienes que el Estado adquiere por
virtud de la herencia vacante (artículo 830 del Código Civil), los terrenos
eriazos no asignados a ningún fin público, los inmuebles, vehículos y otros
bienes confiscados y no asignados a ninguna función pública, los recursos
invertidos en el sistema financiero nacional o internacional no asignados a
ningún fin público, los recursos naturales, etc.” (p. 18),
debe entenderse que
al ser los bienes privados objeto de embargo se encuentran regulados como
bienes de cualquier particular, por lo que también pueden ser perfectamente
objeto de usucapión.
Pues
bien, habiendo quedado establecido que sobre los bienes de dominio privado el
Estado ejerce la propiedad como cualquier particular, no teniendo por ello la
calidad de inalienabilidad, inembargable e imprescriptibles, lo dispuesto en el
artículo 2 de la Ley contraviene directamente lo dispuesto por la norma
constitucional; por lo que esta no debería ser aplicable por los jueces,
debiendo realizar un control difuso en resguardo de la norma constitucional y
de los derechos fundamentales de las personas.
Debemos
agregar que esta vulneración no solo contraviene el texto expreso del artículo
73° de la Constitución sino además vulnera el derecho de propiedad de la
persona que ya ostentaba la propiedad del bien al haberlo adquirido por
usucapión. No se puede restringir ni vulnerar el derecho de propiedad que ya
ostenta una persona sobre un predio que fue del Estado, indicándose que con la
Ley todos los bienes privados del Estado son imprescriptibles.
Comparto
lo expresado por JIMÉNEZ, R. (2015) cuando indica: “(…) sin embargo, consideramos que esta ley desarrolla una exorbitancia
jurídica del Estado, que colinda con la inconstitucionalidad, pues en el plano
jurídico, este sí puede interponer acciones de prescripción adquisitiva de
dominio contra particulares, respecto de bienes de propiedad privada, pero a
partir de la vigencia de esta ley, los particulares no podrían prescribir
bienes de dominio privado estatal, lo que a todas luces vulnera el principio de
igualdad ante la ley, pues sostener lo contrario, implica que tanto bienes de
dominio público, como bienes de dominio privado, tengan el privilegio de la
imprescriptibilidad, cuando constitucionalmente solo para el primero se
configura tal privilegio y beneficio jurídico” (p. 550).
7.1.
Análisis del Artículo 1° de la Ley N° 29618
El
artículo de la referida norma señala lo siguiente: “Artículo 1º.- Presunción de
la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su propiedad. Se
presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad”.
Este
artículo tiene la finalidad de servir al Estado como una herramienta de
actuación, ya que permite que las denuncias que formule para desocupar a los
invasores puedan ser atendidas por el Poder Judicial, debido a que estas eran
rechazadas porque los magistrados exigían la posesión inmediata del
terreno. En otros términos, los legisladores tienen la intención, a través
de una presunción, otorgar la posesión al Estado respecto de todos sus bienes
inmuebles de dominio privado. Debido a que la posesión implica un ejercicio de hecho
de algunos de los atributos de la propiedad, sin embargo, el Estado si bien es
propietario no tiene los medios para poder poseer de manera efectiva sus
bienes. A fin de continuar el desarrollo del análisis es pertinente definir qué
es una presunción y qué tipos existen en nuestro sistema jurídico. En este
punto se precisa que la única referencia positiva de la presunción se ubica en
el Código Procesal Civil, en sus artículos 277 al 280, así como por el
tratamiento que le da la doctrina. La presunción implica admitir como válido un
hecho del cual no se tiene certeza. Este se divide en dos tipos, iure
et iure cuando no admite prueba en contrario y iuris
tantum cuando si la admite.
En ese
contexto, a través de la lectura del Diario de Debates, haciendo una interpretación ratio
legis, se puede concluir que los legisladores
buscaron otorgarle al artículo 1º el carácter de presunción iure et de
iure. Esto implica que el Estado es poseedor de todos los bienes inmuebles
de su propiedad sin admitir prueba en contrario y, por ende, no habría forma de
obtener la propiedad de dichos bienes a través de un proceso de prescripción
adquisitiva de dominio, es decir, en la práctica se crea la ficción legal en
donde el Estado es el poseedor inmediato, en tanto para serlo requiere que el
ejercicio sea de hecho. El supuesto de la presunción de la posesión es una
figura sui generis, ya que en la práctica el Estado es propietario, pero no
poseedor de gran parte de dichos bienes, en tanto la posesión requiere un poder
de hecho sobre el bien. Sin embargo, a pesar de la intención de los
legisladores se observa algunas falencias en la redacción del artículo 1º, lo
cual conllevaría a pensar que más que una presunción iure et de iure (absoluta)
se está refiriendo a una presunción iuris tantum (relativa). La duda surge a
raíz de la siguiente pregunta ¿es posible determinar con la simple lectura
qué tipo de presunción es? No, porque la redacción del artículo no es clara y
además porque para que una presunción tenga el carácter de iure et de iure debe
estar expresamente mencionado en la misma norma. Las presunciones legales
absolutas deben estar expresamente señaladas como tales por la ley que las
contiene. En consecuencia, cualquier disposición legal que contiene una
presunción, en la medida en que no califica expresamente como una presunción
absoluta o juris et de jure, lo que está haciendo es
establecer una presunción relativa o juris tantum.
Este
problema hubiera sido superado agregando a la fórmula jurídica la siguiente
frase: “sin admitirse prueba en contrario”. No obstante, los legisladores
omitieron esta importante y necesaria precisión. Además, es importante tomar en
cuenta que la regla general en materia de presunciones es la relativa, en
cambio la absoluta tiene un carácter excepcional. Esto va aunado a lo
establecido en el artículo 280º del Código Procesal Civil, en donde
expresamente señala que en situación de duda respecto
al carácter de la presunción, siempre se preferirá la relativa, lo que reitera
el carácter excepcional de la presunción iure et de iure.
Por lo
tanto, al establecer el artículo 1º una presunción relativa pone al Estado en
la misma situación en la que se encontraba antes, ya que el poseedor que busca
obtener la propiedad de un inmueble de dominio privado del Estado tendrá que
demostrar, con la norma en cuestión o sin ella, que él es el poseedor y que
cumple con los requisitos para obtener la propiedad vía prescripción
adquisitiva. En conclusión, artículo 1º de la Ley N°
29618 es ineficaz ya que no tiene efectos jurídicos prácticos, en tanto no
cumple con el fin por el cual fue emitido.
El
artículo 1° de la Ley N° 29618, señala que se presume
que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad. Desde
éste artículo uno claramente puede advertir que el Estado busca afectar la adquisición de la propiedad mediante
la posesión, y conforme al artículo 950° del Código Civil, la propiedad del
predio se adquiere por prescripción adquisitiva mediante la posesión continúa,
pacífica y pública como propietario durante 10 años. Se adquiere a los cinco
años cuando median justo título y buena fe, es decir, si el Estado establece
una presunción de posesión sobre sus propiedades nos está diciendo que ahora en
adelante no se va poder adquirir bienes estatales de dominio privado
fundamentándose en la posesión, en consecuencia, no se podrá utilizar el
mecanismo de adquisición originaria que es la prescripción adquisición
adquisitiva de dominio.
Por
otro lado se ha invertido la regla del artículo 912
del Código Civil: el poseedor se presume propietario, mientras no se pruebe lo
contrario. Esta presunción no puede ser opuesta por el poseedor inmediato
contra el poseedor mediato, ni tampoco puede oponerse contra el propietario con
derecho inscrito. Sin embargo, con esta ley se presume que el Estado es el
poseedor de todas sus propiedades.
Con
esta Ley, existe una inversión de la presunción a favor del Estado, en todos
sus bienes inmuebles sean de dominio público o de dominio privado, cabe
recordar que los bienes estatales comprenden los bienes muebles e
inmuebles de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al
estado o cualquier entidad pública que conforma el sistema nacional de bienes
estatales, independientemente del nivel de gobierno que pertenezcan.
De lo
expuesto, podemos colegir que la norma no está dirigida a proteger a los bienes
estatales de dominio público, que conforme el artículo 73° de la Constitución
Política del Perú, dichos bienes son inalienables e imprescriptibles. ¿Si ello
es así porqué señalar que se presume la posesión de todos los bienes de
propiedad del Estado? Considero que no era necesario añadir dicha
presunción, por cuanto establece un trato diferenciado entre un particular y el
Estado, es decir, a un particular si se le puede hacer prescripción
adquisitiva, al Estado no, afectando con ello a la institución de la usucapión.
7.2.
Análisis del Artículo 2° de la Ley N° 29618
El
artículo de la referida norma señala lo siguiente: “Artículo 2º.- Declaración
de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
Declárese la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado
estatal”.
El
artículo 2º tiene la finalidad de evitar la pérdida del patrimonio estatal, así
como desincentivar las invasiones y el crecimiento desordenado poblacional, y
evitar el tráfico indiscriminado de los terrenos estatales. Sin embargo, si
bien existe un interés legítimo por parte de los legisladores, el artículo 2º
desvirtúa la figura de la prescripción, así como la potencial
inconstitucionalidad que tendría la norma a raíz que esta limitación parte de
una ley y no de la norma fundamental, tal como es el caso de los bienes
inmuebles de dominio público del Estado. Respecto a los bienes que el Estado es
propietario tenemos que diferenciar dos. El primero es el bien de dominio
público y el bien de dominio privado. El dominio público es una técnica de
intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada
ciertos bienes de titularidad pública dotándoles de un régimen jurídico de
protección y utilización de derecho administrativo. Además, se encuentran
regulados en el artículo 73º de la Constitución, el cual señala sus
características de inalienabilidad (por ende, imprescriptibles) e
inembargabilidad. Esto quiere decir que son bienes que se encuentran fuera del
tráfico jurídico y por ello no requieren un sistema de publicidad formal, como
los Registros Públicos, para anunciar su situación jurídica. En cambio,
sobre los bienes de dominio privado, las entidades públicas, ejercen el derecho
de propiedad con todos sus atributos, y están sujetas al derecho común, es
decir, como cualquier persona de derecho privado. En consecuencia, los bienes
de dominio privado son susceptibles de ser enajenados, embargados y, por ende,
adquiridos vía prescripción adquisitiva. El artículo materia de análisis se
refiere al segundo caso. Luego del comentario preliminar, se considera que el
artículo 2º colisiona de manera flagrante contra principios constitucionales en
los siguientes términos.
En
primer lugar, el artículo en cuestión atenta contra los principios
constitucionales esgrimidos por los artículos 58º, 59º y 70º de la
Constitución. Estos garantizan la obligación que tiene el Estado de crear
condiciones y mecanismos propicios para la participación de los ciudadanos en
la vida económica nacional, fomentando la inclusión social y el
empoderamiento. En ese contexto, la prescripción adquisitiva de dominio es
una figura jurídica cuya finalidad es la señalada por los principios
constitucionales, ya que se busca que la propiedad sea otorgada para quien
realmente la aprovecha y explota otorgándole un valor mayor al anterior a su
posesión. Es decir, es una restricción legítima a la propiedad fundada a través
de una interpretación sistemática por el articulado ya mencionado. Por otro
lado, la prescripción también busca sancionar al propietario negligente que no
ejercita sus derechos. Por lo tanto, la prescripción adquisitiva de dominio
busca otorgar estabilidad, seguridad jurídica y consolidar el derecho de
la propiedad en su ejercicio efectivo. De lo expuesto se infiere que una norma
con rango de ley no podría de ningún modo contravenir principios
constitucionales, aún menos si la misma constitución no señala expresamente
dicha permisión.
En
segundo lugar, el artículo 2º legitima una situación de desigualdad
justificando la ineficiencia del Estado para resguardar sus bienes, así como el
amparo de la negligencia por parte de sus funcionarios. ¿Es posible crear una
situación de desigualdad entre el Estado respecto a los bienes de dominio
privado con los bienes de cualquier particular? Evidentemente no. El sustento
de ello es que en el artículo 73º se especifica claramente qué tipo de bienes
tienen la calidad de inalienables e imprescriptible y son los de dominio
público. Es decir, la constitución ha restringido el tratamiento de los bienes
de dominio público de manera expresa, pero no por una razón antojadiza, sino
porque busca proteger el interés público, ya que dichos bienes tienen esa única
finalidad. Si la norma de manera expresa establece que dicha restricción es
para los bienes de dominio público, colegimos que hay otro tipo de bienes de
dominio privado que se encuentran exentos de esta restricción. Por lo tanto, si
la constitución hubiera querido dar una limitación absoluta respecto de los
bienes del Estado lo hubiera señalado el término “bien del Estado” sin hacer la
aclaración del artículo 73º. En ese contexto, los bienes de dominio privado del
Estado tienen el mismo tratamiento jurídico en materia de prescripción y
embargabilidad tan igual a los bienes de los particulares. Es decir, la
situación jurídica de propietarios del Estado y de los particulares respecto a
dichos bienes tiene el mismo tratamiento ya que su actuación se desenvuelve en
el ámbito privado y no responden directamente a un interés público. Entonces,
el artículo 2º crea una situación de desigualdad respecto al tratamiento de
bienes equivalentes. Es importante recordar que el Estado si bien actúa con
su ius imperium,
también puede hacerlo como un privado y, por ende, actúa como la persona
jurídica que es, con los mismos derechos y deberes que una persona natural o
jurídica de derecho privado. En conclusión, el artículo 2º de la norma en
cuestión desnaturaliza y desvirtúa el contenido y el sentido del artículo 73º
de la Constitución respecto al tratamiento de los bienes del Estado.
En el
caso de bienes de dominio privado del Estado no había razón alguna para
establecer que no se podía adquirir por prescripción adquisitiva, toda vez que
como cualquier inmueble de un particular no tiene finalidad pública, es decir,
no tiene nada de especial, solo que es de propiedad del Estado. La
declaración de imprescriptibilidad no tiene razón de ser, por lo que no se
justifica un tratamiento diferenciado basado en una distinta titularidad.
Además, la posesión según el artículo 896° del Código Civil, es el ejercicio de
hecho de uno o más poderes inherentes a la propiedad, entonces cabe
preguntarnos si puede presumirse un ejercicio de hecho, teniendo en cuenta que
la posesión tiene un sustento fáctico.
Asimismo,
las doctrinas que consideraban a la prescripción como hurto legítimo consentido
por la paz social, como pena a la negligencia y presunción iure et de iure
de que el antiguo propietario ha cedido su dominio, fueron superadas por otras
doctrinas que enfocan a la prescripción como necesidad de proteger y estimular
la producción y el trabajo, la que considera como garantía de la seguridad
de tráfico, la prescripción como prueba del derecho de propiedad y
finalmente la posición que comparto que la prescripción es el real derecho de
propiedad: La afirmación de que la usucapión es sólo un medio ordinario de
prueba de la propiedad surge de la creencia de que la propiedad es un ser en sí
que tiene una ontología propia. La cuestión no parece ciertamente ser esa. La
propiedad no existe en sí, lo que existe en sí es la posesión como apariencia
socialmente significativa. Por eso la usucapión es algo más que un medio de
prueba de propiedad: es la realidad misma de la propiedad (ALVAREZ, C., 1986,
p. 143), en tal sentido, considero que a pesar que el Estado haya querido
evitar las famosas invasiones, no se justifica la afectación de la prescripción
adquisitiva de dominio como real derecho de propiedad, en el caso de bienes de
dominio privado del Estado.
En ese
sentido, concatenando los argumentos antes expuestos, la norma debería ser
inaplicada por las autoridades administrativas y judiciales a través del
control difuso. Asimismo, se debería iniciar un proceso de inconstitucionalidad
ya que atenta contra las disposiciones constitucionales.
VIII.
Conclusiones
1.
Los bienes del Estado se
clasifican en bienes de dominio público, afectados a un uso o servicio público;
y bienes de dominio privado, los cuales no tienen afectación alguna.
2.
Los bienes de dominio
público son inalienables, inembargables e imprescriptibles, conforme al
artículo 73° de la Constitución Política del Perú.
3.
Los bienes de dominio
privado del Estado al no estar afectados a un uso o servicio público, no
ostentan las características de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad, por lo que pueden ser objeto de usucapión.
4.
La Ley N° 29618 es ineficaz porque
establece una presunción relativa en el artículo 1º, la cual, en la práctica,
no tiene ninguna consecuencia jurídica.
5.
La Ley N°
29618 es inconstitucional en razón que en su artículo 2º sostiene que los
bienes de dominio privado del Estado son imprescriptibles, contraviniendo el
artículo 73º de la Constitución Política del Estado, que establece dicha
limitación sólo a los bienes de dominio público.
6.
La Ley N°
29618 no ha cumplido con sus fines puesto que no ha evitado la invasión u
ocupación natural de bienes de dominio privado del Estado.
7.
La Ley N°
29618 vulnera el sentido económico de los artículos 58º, 59º y 70º de la
Constitución Política del Perú, los cuales a partir de una interpretación
sistemático fundamental establece la funcionalidad de mantener los bienes de
dominio privado como prescriptibles.
8.
La Ley N°
29618 no ha considerado la finalidad última que reviste la usucapión en nuestro
ordenamiento civil, íntimamente relacionada al cumplimiento de la función
social de la propiedad.
9.
La Ley N°
29618 desnaturaliza la figura jurídica de la posesión y la prescripción
adquisitiva creando un tratamiento diferenciado entre bienes de la misma
naturaleza (bienes de dominio privado), pero con diferente titularidad.
10.
Se ha dado una
sobrerregulación innecesaria dado que la Ley N° 29618
señala que se presume que el Estado es poseedor de “todos” los inmuebles de su
propiedad, es decir, también sobre los bienes de dominio público, sin embargo,
el artículo 73° de la Constitución Política del Estado ya ha establecido que éstos bienes son inembargables, inalienables e
imprescriptibles, es decir, están fuera del tráfico jurídico.
IX.
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