Evolución histórica
del equilibrio de poderes en el Estado Peruano Historical evolution of the balance of
powers in the Peruvian State Evolução histórica do equilíbrio de poderes no Estado peruano
- Introducción
El Estado peruano tiene un poco más de doscientos años de república desde la declaración de su independencia, países como Inglaterra o Francia, en representación del constitucionalismo europeo, o Estados Unidos, de formación histórica europea por sus colonias, en representación del régimen presidencialista, le llevarán siglos de historia y desarrollo constitucional; al respecto no ha sido poco usual preguntase por qué simplemente el Estado peruano no aplicó la experiencia y soluciones que han hecho posible en otros Estados un equilibrio del poder que les ha permitido desarrollarse económica y socialmente. De hecho, todas las Constituciones que tuvo Perú replicaron los dogmas y principios que se iba estableciendo en Europa y Norteamérica para lograr el equilibrio de sus poderes, como la división de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y también aplicando instrumentos de control del poder que se daban en el sistema parlamentario y el sistema presidencialista.
El presente proyecto pretende tratar de observar de modo general, por un lado, los intentos en la historia de buscar la mejor forma de gobierno y la limitación de su poder, su evolución y proceso, que sigue desarrollándose hasta actualidad y conforme se desarrollan las sociedades, pero que en muchos Estados ha logrado ya el equilibrio necesario para que sus ciudadanos se sientan libres, iguales y seguros; y por otro, los acontecimientos constitucionales en la historia de la república del Perú que hasta la actualidad no han logrado cumplir tal objetivo; así, haciendo uso de las fuentes doctrinales y tratados históricos, primero se presentará un resumido estudio sobre la evolución histórica de la limitación y el equilibrio de poderes en Europa y Estados Unidos, luego se hará otro breve estudio histórico y directamente de las fuentes constitucionales del desarrollo del control y equilibrio del poder en la república peruana y finalmente se expondrán algunos aspectos doctrinales para aterrizar la importancia del equilibrio de poderes, pudiendo de modo, en las conclusiones, desde un punto de vista jurídico e histórico general, contribuir a verificar por qué en el Estado peruano no han funcionado los principios de división y control de poder que ha importado a lo largo de su historia.
Evolución histórica de la limitación y el equilibrio de poderes
En la Edad Antigua, Platón en La República y Aristóteles en la Política, considerando el contexto de las civilizaciones y las formas de organización de la antigua Grecia y el Imperio romano, proporcionarán las primeras teorías sobre el poder y la búsqueda del equilibrio entre quien ejerce el poder y quienes están sometidos al mismo para la consecución de ciertos fines; para Platón la forma de gobierno buena estaría en si el ejercicio del poder se da en base a la violencia o la voluntad consensuada de los súbditos o si se ejercerse en base a la legalidad o arbitrariedad con el objetivo de lograr vivir en la república ideal que tiene como fin la realización de la justicia[1]; en tanto que para Aristóteles, el criterio para determinar si se trata una forma buena o mala de gobierno será en base a sí el gobierno actúa conforme al interés general o al interés particular con el objetivo de vivir en base al interés común[2]; ambos planteaban que la mejor forma de gobierno y por tanto de ejercicio del poder, era aquella que además tenga como fin evitar la corrupción -transformación- de dicha forma de gobierno.
Considerando las formas buenas de gobierno de Platón y Aristóteles y la constitución espartana de Licurgo, Polibio propondrá como mejor forma de gobierno, el “gobierno mixto”, en la que se unen la monarquía, aristocracia y democracia, comprendidas como las mejores formas de gobierno[3]. Para Polibio esta es la Constitución más buena porque las tres formas de gobierno se contrapesan y se vigilan evitando la degeneración o corrupción entre ellas, por ejemplo, cuando el rey pretende realizar actos tiranos será contrapesado por el poder de las dos otras formas de gobierno y así todas se equilibrarán[4].
En la Edad Media, se instauró a la monarquía como la forma más conveniente de gobierno para la clase imperial y la Iglesia; pero también se concibió al poder como creación del Derecho y, por tanto, el sometimiento al mismo; siendo así, el Rey, representante de Dios, tiene derechos, pero a la vez deberes impuestos por el derecho positivo y natural y se tendrá como límites a su poder el cumplimiento de su misión que sería la justicia, la paz y el bien común[5]. Surge la idea de limitación del poder a través del Derecho; la Carta Magna de 1215 de Inglaterra es evidencia de ello, en este pacto jurídico y político se otorgarían derechos a la clase feudal y la Iglesia, con lo que las funciones o el poder del monarca será distribuido o compartido a estas clases, lo que, a su vez, implicaría una limitación de sus poderes, hecho que tendría como repercusión final el surgimiento del Parlamento y también el resurgimiento de la idea antigua de Constitución mixta, donde, esta vez, el poder o las funciones de gobierno se distribuirán entre monarquía, aristocracia y, más adelante, la clase burguesa, que podría en ese entonces representar la democracia[6].
En la baja edad media o comienzos de la edad moderna, el monarca volvería a tener el poder pero con los rezagos de poder que detentaron la clase feudal y la Iglesia, sumándose el nacimiento del poder de la clase burguesa, pronto se dará paso a la división del poder como limitación del poder absoluto y con ello al nacimiento del constitucionalismo, se daría paso a la división real entre personas o instituciones y representantes de intereses de diversos grupos, dándose lugar a una verdadera limitación del poder[7].
Estos sucesos tendrán como consecuencia la aprobación de documentos constitucionales propicios para la creación de la doctrina constitucional; así, en la Edad Media, Inglaterra experimentará una serie de sucesos por la disputa del poder, dando lugar a la aprobación de documentos constitucionales que busquen limitar el poder absoluto del monarca, la Petitions of Rights, que sería un reiterativo de la limitación de poderes al monarca que antes se había dado en la Carta Magna; posteriormente en 1653 se aprobaría la Instrument of Government, en 1679 se aprobará el Habeas corpus Amendment Act y tras la Revolución Gloriosa de 1688, aparecerán más documentos de limitación al poder del monarca y separación de poderes, como el Bill of Right de 1689, donde se establecerían límites al poder del monarca, especialmente por el Parlamento[8].
Ese tipo de gobierno mixto que se presenta en el siglo XVI, en el que no se tenía solo a la monarquía como representante del poder del Estado sino la participación y fusión de monarquía, nobleza, aristocracia y la clase burguesa permite dar una concepción plural del ejercicio del poder, lo que a su vez generará la necesidad de controles mutuos, que en el siglo XVIII, con el paso de la sociedad estamental burguesa a la sociedad de ciudadanos, traerá el modelo de Constitución bien equilibrada, sobre la que aportaron Locke con la división del poder, pero sobre todo Brolingbroke, quien divulgará la teoría del equilibrio de poderes, de los checks and balances, de frenos y contrapesos, esto es, controles recíprocos, controles entre órganos y entre ciudadanos a órganos, siendo la finalidad de este equilibrio la libertad, siendo esta teoría una construcción a la largo de la historia británica y su práctica constitucional para la búsqueda de la libertad civil, la misma que luego será replicada en todo el mundo[9].
Las obras de John Locke y de Montesquieu serán de trascendental importancia para la doctrina constitucional de la época y hasta nuestros días, dado que en base a las teorías que desarrollaron sobre el poder, su división, control y equilibrio, se gestarán las revoluciones sociales y políticas más importantes de Europa, como la Revolución Francesa, que darán paso a una nueva forma de concebir el Estado y su poder, y sobre todo porque se empieza a poner en la órbita la importancia del ser humano, con mención a su libertad e igualdad.
En siglo XVIII, en tanto que en Inglaterra se iba confiriendo un poder casi absoluto al Parlamento, alejándose de las teorías sobre división, equilibrio y de los pesos y contrapesos, en sus colonias de América del Norte se iba haciendo más fuertes y reales estos principios; siendo así, al independizarse las colonias en 1776, estas rechazarán la propuesta de un gobierno mixto o de Constitución bien equilibrada que contemple la figura de una monarquía o un Parlamento que concentre el poder; emitirán La Declaración de Independencia, luego la Declaración de Virginia y de Nueva Jersey, documentos donde declararán su independencia, pero también establecerán su forma de gobierno, concibiendo en el mismo el principio de separación de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Aunque en estos primeros documentos se tendrá una idea radical del principio de separación del poder, conforme a la práctica y el sentido de establecer limitaciones recíprocas, con la Constitución de Nueva York en 1777, y de Massachusetts en 1780, se irá contemplando la separación del poder en base al equilibrio o balance de los poderes, idea que quedará completamente establecida tras la Convención de Filadelfia de 1787, y en la Constitución federal de 1787[10]; estableciéndose de esta forma en Norteamérica un Poder Ejecutivo y Legislativo con legitimidad democrática, con relaciones recíprocas de control, y un Poder Judicial con facultades básicas que, posteriormente, conforme a su creación jurisprudencial, se irá fortaleciendo hasta llegar a ejercer un control judicial de las leyes del Parlamento -según el precedente establecido en la sentencia del juez Marshall en el caso Marbury vs Madison-, configurándose de este modo un sistema de división del poder con controles recíprocos que logren un equilibrio tal que evite la concentración del poder.
Unos años después se dará inicio a la Revolución Francesa, con el que se dará fin al poder absoluto del monarca, adoptando como solución la división del poder planteada por Montesquieu, pero entendida como división radical; conforme a esto, la Asamblea Constituyente instalada en 1789, hará aprobar la Declaración de Derechos del hombre y del ciudadano, donde se establecerá el derecho a la libertad y la igualdad entre los hombres, así como la separación de poderes; sin embargo, el rechazo a la monarquía y la nobleza, la idea de que el Legislativo se funda en la representación nacional y la concepción radical de separación de poderes harán imposible la gobernabilidad y conllevará a que el Parlamento concentre el poder
Describe Duguit la relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo que se estableció en Francia bajo la interpretación radical del principio de separación de poderes; así, se estableció que no se confería al rey el derecho de disolución y por la misma razón tampoco el Parlamento daba o negaba confianza a los ministros que eran designados por el rey, ni ejercía control o fiscalización política sobre ellos, no había responsabilidad política sobre los ministros, con lo que se aprecia el gran error en Francia de interpretar una separación del poder radical, sin pesos ni contrapesos entre los poderes; aunque posteriormente se aprobarían facultades de responsabilidad penal y civil al Ejecutivo[11]; en tanto que el Poder Judicial estaba subordinado al Poder Legislativo, no podía dejar de aplicar las leyes decretadas ni cuestionarlas, había que dirigirse al legislador para su interpretación o derogación[12], siguiendo al respecto el postulado de Montesquieu de manera literal.
Del siglo XIX al siglo XX podemos señalar que en Inglaterra se configurará el Parlamentarismo, desposeyendo de poder a la monarquía para compartirla con el Primer ministro y sus ministros, bajo la confianza del Parlamento y el control político de este, así, contrario a lo descrito en la experiencia de la Revolución Francesa, se aprobará la responsabilidad política de los ministros ante el Parlamento, mociones, cuestión de confianza y las facultades de disolución y veto por parte del Poder Ejecutivo, esta nueva forma de gobierno o de organización del Estado irá influyendo e instalándose en toda Europa[13] . En Estados Unidos, además de lo señalado sobre el modelo de pesos y contrapesos que se establecería dentro de un sistema presidencial, se presentaba una distribución territorial del poder, a través del federalismo y la concepción de supremacía de la Constitución y el control constitucional de las leyes, siendo la Constitución la norma suprema. El derecho electoral, restringido a cierta clase social, cambiará con la lucha del proletariado y el surgimiento de partido de masas que conllevará al voto universal para los hombres y luego para las mujeres, los sistemas políticos parlamentarios harían desaparecer el antagonismo entre Parlamento y gobierno, trasladándolo a mayoría parlamentaria gobernante y la oposición (minoría), además, la fuerza política ya no se mantendrá en la clase burguesa y la nobleza en contraposición a la monarquía, ahora se tendrá como única fuerza política al pueblo, sobre el cual recaerá realmente la soberanía, no obstante que esa realidad se presentará a través de los partidos políticos y asociaciones privadas de poder[14].
Como señala Friedrich el constitucionalismo seguirá desarrollándose al ritmo de la industrialización, conforme a la revolución que pueda dar lugar las clase minoritaria trabajadora, pues en la baja Edad Media es la clase burguesa -clase minoritaria-, la que dio inicio a las ideas de dividir y limitar el poder absoluto, marcando el desarrollo del constitucionalismo, siendo que, en la edad moderna, le corresponde a la clase trabajadora continuar con la evolución constitucional, pues son las clases minoritarias las que siempre estarán expuestas a los peligros del poder[15].
La separación y equilibrio de poderes en la edad contemporánea se tornó más compleja, conforme al modelo pluralista señalado por García Pelayo, se tiene una división del poder entre poder constituyente y poder constituido, limitación temporal del poder en base al establecimiento de un límite temporal para ejercerlo, la división horizontal del poder entre los órganos del Estado, en base a las complejas competencias y funciones de cada una y la división vertical del poder que es la división de competencias desconcentrada territorialmente en entidades dentro de un mismo Estado[16].
A lo señalado, se suma también la existencia de nuevos órganos constitucionales y al cambio en la composición y funciones de los poderes clásicos, siendo que el Parlamento actual está conformado también por minorías y debe ser garante de estos, el Poder Judicial es autónomo y este y los Tribunales Constituciones debe hacen cumplir la supremacía Constitucional, la Constitución se estableció como un documento con fuerza normativa, principal y supremo, el Poder Ejecutivo podía desempeñar funciones legislativas por delegatura, existen diferentes tipos y rangos de ley y la función legislativa del Parlamento está sometida a control judicial y también se han establecido nuevos poderes privados de grupos económicos y financieros nacidos del crecimiento económico e industrial de las sociedades[17].
Hay también una desconcentración del poder hacia los partidos políticos como representantes de las personas; también una división supraestatal del poder y actualmente, tal vez uno de los fundamentos más importantes, se tiene la limitación al ejercicio del poder con el reconocimiento de los derechos fundamentales, los derechos fundamentales del hombre son ahora el fundamento del Estado y del constitucionalismo[18].
Así, teniendo en consideración la importancia de la división, control y equilibrio del poder y su evolución, es necesario considerar que la división del poder no implica una separación y debilitamiento de estos sino que debe haber un equilibrio entre los mismos, equilibrio fundado en la libertad y la igualdad y contra el abuso del poder, lo cual implica la concertación de fuerzas políticas para que pueda funcionar, así, por ejemplo, como se advierte de la evolución de las relaciones poder, el Ejecutivo y el Legislativo deben de compartir atribuciones y ejercer controles y contrapesos mutuos, lo que a su vez conllevará a una interdependencia y colaboración mutua[19]. Todo esto hace que el principio de división del poder tenga una validez universal que trasciende la época histórica y el país, adaptándose a lo que se entiende por libertad e igualdad en la época moderna[20].
Evolución histórica del equilibrio de poderes en la república peruana
En tanto que en Europa se configuraba el sistema parlamentario y en Norteamérica el sistema presidencialista, con instrumentos propios para el control del poder mutuo en un sistema de pesos y contrapesos, luego de la comprensión de la imposibilidad de sostener una separación radical de los poderes y se le otorgaba a la Constitución la condición de norma suprema, la república peruana se iniciaba con incertidumbre, probando instituciones políticas y formas de gobierno.
La independencia fue declarada en 1821 y como primera medida se aprobará el Reglamento Provisional como sustituto de la Constitución de Cádiz de 1812 del Reino de España y para determinar la organización territorial y de autoridades administrativas en tanto se logre concluir el proceso de independencia, estableciéndose el gobierno peruano en presidencias departamentales y gobernaciones por partidos que se encargarán de los asuntos militares, económicos y de las causas civiles y criminales; asimismo se instalará un protectorado a cargo del general libertador José de San Martín, y con su retirada en 1822[21], se instalará el primer Congreso Constituyente encargado de elegir a los miembros de la junta gubernativa y de la emisión de la Constitución peruana, aprobándose el 17 de diciembre de 1822, “Las bases de la Constitución política de la república peruana”, donde se establecerá por primera vez el principio de división de tres poderes (artículo 10), el cual había sido comprendido como flexible y necesario para la libertad, además del reconocimiento de derechos individuales como la libertad y la igualdad ante la ley.
Posteriormente, en 1823 se aprobará la primera Constitución, sin embargo, se establecerá en la misma una división radical del poder, al señalar que ninguno de los tres poderes podrá ejercer jamás ninguna de las atribuciones de los otros dos (artículo 29); sin embargo, ante la continuidad de los conflictos bélicos por la independencia, la Constitución quedará suspendida, el propio Congreso Constituyente a través de una Ley, le quitará autoridad y se la dará al libertador Simón Bolívar quien tendrá la autoridad suprema sobre la organización del Perú[22], por ello en 1826 se aprobará una nueva Constitución, esta también prevé la división de poderes (artículo 9) de un modo más flexible y estableciendo un régimen parlamentario, así, el Parlamento elegía al presidente y este a sus secretarios y ministros (artículos 30 y 78), pero esta Constitución tampoco será aplicada. Recién en 1828 entrará en vigencia la primera Constitución que será aplicada y servirá de base de las próximas Constituciones del país, la de 1834, 1839, 1856, 1860, 1867 y 1920[23].
La nueva Constitución de 1828 establecerá que el Estado es unitario y que se divide el Poder en el Legislativo, Judicial y Ejecutivo, que estos son poderes que se distinguen por sus funciones, las mismas que no podrán ser ejecutadas fuera de los límites establecidos por la Constitución (artículo 9); en un sistema presidencialista (artículo 84); y formalmente con algunos controles mutuos, pues Ejecutivo y Parlamento tenían funciones distintas que a la vez de controlaban mutuamente, por ejemplo, el presidente se encarga de hacer ejecutar las leyes del Congreso, de velar por la administración de justicia en los Tribunales y de que las sentencias sean cumplidas (artículo 90, inciso 5 y 8); en tanto que el Parlamento podía acusar al presidente, vicepresidente, ministros, a los vocales de Corte Suprema de Justicia y también a sus propios miembros de la cámara, por los delitos que estos cometiesen en el ejercicio de sus funciones o por infracciones a la Constitución (artículo 22); por otro lado, se estableció que la función legislativa es hacer leyes y que el Ejecutivo tendrá derecho a observarlas (artículos 54 y 55); asimismo, esta Constitución también reconocía derechos como la libertad e igualdad a los ciudadanos.
En 1822 el primer Congreso Constituyente del Perú había instalado una Junta Gubernativa, que hacía las funciones del Ejecutivo hasta que se promulgue la primera Constitución, sin embargo, en 1823 esta junta será destituida por la fuerza militar independentista del Perú, ante su descuerdo con la misma, y apartándose de las reglas establecidas se designará al primer presidente del Perú, José de la Riva Agüero[24], este acontecimiento militar de irrumpir en el poder al margen de lo establecido en las normas y acuerdos y sin autoridad ni fuerza Constitucional que la impida, marcará una constante que se repetirá a lo largo de la historia republicana del Perú, que aun habiendo establecido una Constitución esta será infravalorada y cambiada con cada toma inconstitucional del poder.
Así, en 1834 se aprobará una nueva Constitución, manteniendo la división tripartita del poder (artículo 8) y los controles de poder, inclinados a un Parlamento fuerte (ver artículos 9, 74, 77), se establecerán causales de vacancia presidencial por muerte, renuncia, imposibilidad física perpetua y por destitución legal (artículo 80); se reconocerá la supremacía constitucional, al establecer que no se reconocerán otros medios legítimos de obtener el mando supremo de la república que los designados por la Constitución (artículo 173). Sin embargo, esta Constitución tampoco será respetada, en 1835 se producirá otro derrocamiento militar al Ejecutivo y de los miembros del Parlamento, golpe de Estado, produciéndose enfrentamientos entre militares por el poder[25] que finalmente conllevarán a proclamar presidente a Andrés de Santa Cruz y Calahumana, como parte de la confederación Perú-Bolivia, y conforme a ello en 1836 se promulgará una nueva Constitución, que básicamente solo hará referencia a una nueva organización territorial y administrativa del nuevo Estado.
Con el gobierno de Santa Cruz, el poder se centraría en el Ejecutivo, en el marco de un protectorado ejercido por este, habiéndose establecido que Perú y Bolivia se dividirían en tres estados federales pero bajo un mismo mando militar, diplomático y económico a cargo de Santa Cruz, además se establecieron otras medidas en el denominado Pacto de Tacna, que evidenciaban un gobierno autocrático[26]; sin embargo, este periodo no durará mucho, tras declaraciones de guerra de otros países de Sudamérica, los militares nuevamente derrocarán al presidente y se reestablecerá la independencia entre Perú y Bolivia, en 1839 se instaurará una Asamblea Constituyente conformada de conservadores para emitir la ley que derogará la Constitución liberal de 1834[27], se proclama presidente de la república el caudillo Agustín Gamarra y se promulga la Constitución de 1839, la misma se hará sobre la base de la Constitución de 1828, no obstante, propio del poder conservador de turno se establecerán ciertas modificaciones para fortalecer la figura presidencial, así por ejemplo, el tiempo de mandato presidencial se ampliará de 4 a 6 años, aunque no se admitirá la reelección; también se concederá al presidente la potestad de suspender y trasladar a los jueces, asimismo, se establecerá que la acusación presidencial solo podría ser propuesta al término del mandato, también se quitará la figura del vicepresidente y en su lugar se establecerá un Consejo de Estado, a esta institución, a la vez, se le encomendará el control de la Constitución y de la administración jurisdiccional, como un rol moderador entre Parlamento y Ejecutivo[28].
Posteriormente, estando vigente la Constitución de 1839 que establecía un sistema presidencial fuerte, tras algunos intentos en la práctica, el 04 de diciembre de 1856 se aprobará la ley que permitirá la censura de ministros en el sistema presidencial[29]. A comparación de años anteriores había cierta estabilidad y sucesión constitucional de las autoridades de cada poder, sin embargo, nuevamente se producirá otra toma del poder por las fuerzas militares, derrocando al presidente, convocando a Asamblea Nacional y aprobándose una nueva constitución, la de 1856[30], no llegará a estar vigente, pero por primera vez en esta se regulaba de manera explícita la supremacía constitucional, estableciendo como nula y sin efecto toda ley que se oponga a la Constitución (artículo 10), pero sin establecerse garantías[31].
A consecuencia de otra disconformidad militar se emitirá otra Constitución en 1860, que será la Constitución de mayor duración en el Perú, esta nueva Constitución establecerá reconocerá el derecho a la vida y se limitará la pena de muerte para delito de homicidio calificado; prohibirá la esclavitud y se establecerá que la república es democrática y representativa (artículo 42), no obstante, se mantendrán las restricciones a ejercer el derecho a voto; se establecerá la inmunidad parlamentaria y la causal de vacancia por la admisión de beneficio o cargo que dependa del Poder Ejecutivo (artículos 55 y 56), manteniendo los controles al Ejecutivo y sobre el Ejecutivo, se permitirá su participación en la formación de las leyes (artículo 94), pero también se establecerá que los ministros han de contestar a las interpelaciones del Congreso (artículo 103) y se permitirá la acusación contra Ministros (artículo 107); se mantendrá el derecho de veto de las leyes; asimismo, se obligará al presidente a dar cuenta al Congreso al finalizar su periodo (Art. 86); se aprecia una mayor relación de control entre Legislativo y Ejecutivo, pero también relaciones de colaboración entre ambos poderes.
En 1871 se fundará el primer partido político del Perú al mando de civiles y no de militares -que se habían encargado de gobernar e imponer Constituciones-, el Partido Civil Peruano, conforme a ello, las elecciones presidenciales de 1872 serán ganadas por Manuel Pardo y Lavalle, miembro del Partido Civil con amplio apoyo popular, siendo que por primera vez se elegiría a un presidente civil en la historia peruana[32]; sin embargo, otro acontecimiento se desarrollará en la historia del Perú, de 1879 hasta 1884 se producirá la guerra entre Perú y Chile, hecho que traerá para la republica peruana nuevamente la anarquía y el desorden político, y nuevamente la convicción militar de que ahora quienes habían luchado por el país tenían que tomar el poder.
El Partido Civil era reflejo del desarrollo económico y los intereses de clase burguesa, lo que también conllevará al surgimiento de la clase social trabajadora que posteriormente dará lugar al surgimiento de los partidos políticos de masas, en 1928 se fundará el Partido Socialista del Perú, como movimiento revolucionario de trabajadores y campesinos que representaban el ochenta por ciento de la población; en 1931, como una fuerza anti oligárquica se fundará el Partido Alianza Popular Revolucionaria Americana (partido Aprista), apoyado por movimientos estudiantiles y sindicatos, en 1956 nacerá el Partido Acción Popular y el Partido Demócrata Cristiano y luego el Partido Popular Cristiano, siendo que, en 1963, el partido Acción Popular será el primer partido político de representación de las masas y con una visión autónoma de la oligarquía, en llegar al poder[33]. Sin embargo, los partidos políticos no lograrán fortalecerse sino todo lo contrario, al comienzo fueron perseguidos los partidos de masas, quedando manchada la política peruana por el caudillismo.
Al inicio del nuevo siglo, bajo la vigente Constitución de 1860, se dará con un periodo relativamente estable de gobiernos civiles, aunque en 1912 se producirá un nuevo golpe de Estado contra el gobierno de Guillermo Billinghurst, luego de acontecimientos entre el Legislativo y Ejecutivo, por intento de vacancia presidencial por incapacidad moral[34] y la posibilidad de la disolución del Parlamento en respuesta, las fuerzas militares nuevamente entrar en escena, produciéndose el primer golpe de Estado del siglo a cargo del coronel Oscar Benavides. Luego se convocará a elecciones, pero nuevamente se tomará el poder Ejecutivo por la fuerza, y se dará paso a la era dictatorial denominada el “Oncenio de Leguía”, que promulgará una nueva Constitución en 1920,[35].
La Constitución de 1920, se establecerán más controles del sistema parlamentario en un sistema presidencialista, potestad al Congreso de acusar al presidente, a sus propios miembros y a miembros de la Corte Suprema; aprobar o desaprobar a los ministros diplomáticos y de Consejo de Estado; se mantendrán las causales de vacancia presidencial (artículo 116); el voto de confianza de algunas de las cámaras (artículo 133); también se preverá la inhabilitación para funcionarios declarados responsables judicialmente (artículo 140).
La Constitución de 1920 será reemplazada en 1933, como símbolo del fin de la dictadura de Leguía, en esta se le encomendará al Ejecutivo la reglamentación de las leyes sin transgredirlas (artículo 154); asimismo, se establecerá el control de constitucionalidad de ciertas normas; así, con la demanda de Acción Popular ante el Poder Judicial, se irá contra resoluciones, decretos y reglamentos que infrinjan la Constitución y la ley (artículo 133), mantiene la división de poderes en sus sistema presidencialista pero con instrumentos de control parlamentario y relaciones de coordinación y cooperación entre los poderes.
En 1948 se produce otro quiebre constitucional, Bustamante será derrocado por otro golpe de Estado a cargo del militar Manuel A. Odría, luego en 1956 otro, con el golpe por el militar Ricardo Pérez de Godoy, quien convocó a una Junta Militar y anuló las elecciones para luego convocar a otras de las que resultará ganador Fernando Belaunde Terry del Partido Acción Popular, con gran respaldo popular, pero el 03 de octubre de 1968, nuevamente se dará un golpe de Estado por las fuerzas militares, esta vez al mando del General Juan Velasco Alvarado. Tras el golpe militar de 1968, la era Velasco se caracterizará por una profunda reforma agraria, con la que se eliminará el sistema feudal al interior del país, hecho que se sentirá en las masas como una reivindicación de los derechos del indígena y el campesino, marcando un antes y un después en la historia del Perú, pero el gobierno de Velasco también se caracterizará por ser un gobierno autoritario que concentrará todo el poder, así, como primera medida sustituirá a la Constitución vigente por una normativa elaborada por las Fuerzas Armadas[36], luego, disolverá y cerrará el Congreso, no habrá poder ni control legislativo en el Estado; asimismo, se prohibirá la libertad de prensa y expresión, clausurará y confiscará medios de comunicación[37] y se perseguirá a los opositores del régimen. Por otro lado, también se tendrá un gobierno con impulso de la actividad empresarial del Estado, intervencionista en el mercado y la economía. Será un gobierno militar largo, sin Constitución y sin Legislativo, sin embargo, antes de cumplirse una década de la dictadura, las mismas fuerzas militares, a cargo del General Francisco Morales Bermúdez, derrocarán a Velasco, se convocará a una Asamblea Constituyente en 1977, que se encargará de elaborar la Constitución de 1979, la misma que entrará en vigencia con el nuevo gobierno que será electo mediante elecciones democráticas realizadas en 1980, y de las que resultará ganador, por segunda vez, Fernando Belaunde Terry.
La Constitución de 1979 marcará un antes y un después en el constitucionalismo peruano, con una fuerte influencia exterior por el reconocimiento de los derechos humanos, la socialización del Estado y la defensa de la democracia; así, esta será la primera Constitución que establecerá los derechos fundamentales de la persona, consagrando un orden jurídico que se basará en el reconocimiento y respeto de los derechos humanos, excluyendo toda clase de discriminación para su disfrute y goce, por lo mismo el derecho al sufragio será universal, se incluirá por primera vez en la vida política a la masa popular; estos derechos serán establecidos como el fin supremo del Estado y, por lo mismo, se establecerán nuevas obligaciones por parte del Estado (artículo 18); reconocerá también derechos laborales y establecerá un régimen de economía social de mercado, tomado el modelo europeo, pero que marcará la política económica desde el Estado; la segunda parte de esta importante Constitución será la parte orgánica, titulada estructura del Estado, al respecto, se concibe un Estado democrático y social, no se establecerá de manera literal la división del poder, pero es un principio que se entenderá de la interpretación sistemática dado que se reconocerá a los tres poderes principales y se establecerán sus relaciones de control y coordinación; a la función de control legislativo se le sumará el establecimiento de comisiones de investigaciones con las mismas prerrogativas que la judicial; asimismo, mantendrá la potestad de vacancia presidencial por incapacidad física o moral y de acusación constitucional al presidente, ministros y a altos funcionarios por infracciones a la Constitución o por delito en el ejercicio de sus funciones o cuando hayan cesado; también se formalizará las interpelaciones y el voto de censura para hacerla efectiva y la denegación de confianza a propuesta ministerial y, en contrapartida, se facultará al presidente a disolver la Cámara de Diputados si esta ha censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros (artículo 277); por otro lado, respecto al Poder Ejecutivo se le encargará por primera vez, como función, dirigir la política del Estado y junto a sus ministros la dirección y gestión de los servicios públicos y la seguridad nacional (artículo 212), el presidente es jefe de Estado y personifica a la nación; presidencialismo con controles del sistema parlamentario.
Asimismo, sobre las relaciones de coordinación y colaboración entre poderes, se establecerá la posibilidad de delegar la función legislativa al Ejecutivo; por otro lado, se crearán otras instituciones como el Consejo Nacional de la Magistratura para una mejor dinámica en la designación y remoción de jueces y fiscales; el Ministerio Público, el Jurado Nacional de Elecciones, y por primera vez se establecerán mecanismos de control constitucional con la creación del Tribunal de Garantías Constitucionales, y a través de los procesos de hábeas corpus, amparo, acción popular y la acción de inconstitucionalidad que permitirá el control de constitucionalidad de las leyes emitidas por el Congreso.
Sin embargo, el inicio de la nueva Constitución se verá nublado por el surgimiento del grupo terrorista Sendero Luminoso, que, basado en una ideología marxista, leninista y maoísta, pretenderá tomar el poder por la fuerza e instalar una dictadura comunista en el Perú; siendo que, precisamente ante la falta de Estado al interior del país (presencia policial, militar y de justicia), en Ayacucho se iniciarán las acciones subversivas de este grupo, asesinando violentamente a autoridades distritales y a toda persona que se opusiera a su revolución. Este será uno de los episodios más tristes y lamentables que vivirán los peruanos, que ya de por si habían tolerado siempre la exclusión y el desorden de sus gobernantes, pero esta vez se le sumará una guerra violenta que los matará o desaparecerá, siendo que, ni el gobierno de Belaunde Terry, ni el posterior de Alan García lograrán controlar tal situación, dejando un saldo de miles de peruanos muertos y desaparecidos.
Con el país en absoluta crisis por el terrorismo y la política económica del gobierno de Alan García Pérez, en 1990 ganará las elecciones democráticas, Alberto Fujimori, con el partido Cambio 90. El inicio de este gobierno se verá marcado por una fuerte oposición y disputa con el Congreso, se denegará al Ejecutivo la aprobación de proyectos normativos para reactivación económica y la lucha contra el terrorismo, se censurará a su Ministro de Agricultura por ineficiencia y se irá en contra del Ministro de Economía, finalmente ante disputas sobre la aprobación del presupuesto nacional y la negación de reformas, precisamente con el discurso de la necesidad de reformas económicas e institucionales y la eliminación del terrorismo, en abril de 1992, Fujimori quebrantará otra vez el orden constitucional, siendo civil electo pero con la ayuda militar, disolverá el Congreso de la República, en el mismo año, ante la crítica y presión de organismos internacionales que apostaban por la democracia y los derechos humanos, Fujimori convocará a elecciones para una Asamblea Constituyente que se encargará de elaborar una nueva Constitución, la misma que será sometida a referéndum y que finalmente será aprobada por la mayoría de la población y será promulgada en 1993, instalándose también un nuevo Parlamento.
La nueva Constitución de 1993 mantendrá la estructura dogmática y orgánica de la Constitución anterior, igualmente el establecimiento de un Estado democrático y social de derecho (artículo 43), que el poder emana del pueblo (artículo 45), que la Constitución es la norma suprema y que se tiene un sistema presidencialista. Asimismo, establecerá de manera expresa que el Estado es unitario pero que se regirá en base al principio de división del poder (artículo 43); presentará cambios en el régimen económico; se establecerá una economía social de mercado pero dentro del marco de un mercado libre; también habrá cambios institucionales significativos como la creación de la Defensoría del Pueblo, como un órgano de control persuasivo; se creará el sistema electoral que estará compuesto por el Jurado Nacional de Elecciones, la máxima autoridad electoral, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de identificación y Estado Civil, y también se creará la Contraloría General de la República como entidad rectora del sistema de control del gasto público; se mantendrán los controles mutuos con instrumentos del sistema parlamentario y presidencialista, pero con un Parlamento unicameral.
La importancia del equilibrio de poderes en el estado
Existe una ley de la naturaleza que consiste en que todos los hombres son libres e iguales, no obstante, la necesidad de mantener esa libertad e igualdad, que ninguno haga daño al otro, crea el poder en el hombre para hacer respetar esa ley de la naturaleza sobre el resto de hombres; poder que se dará en un Estado de guerra, donde la propia víctima hace respetar la ley de cualquier manera, o en un Estado de sociedad, donde habrá una autoridad con poder proporcional y no absoluto ni tirano, al que se podrá apelar para obtener un castigo y reparación[38]. Para John Locke en un Estado de sociedad el hombre gozará de libertad que consistirá en no estar sometido más que aquel Poder Legislativo establecido por consentimiento y bajo las leyes, para su seguridad y protección, siendo que la primera ley fundamental de este Estado es la existencia de un Poder Legislativo que tiene la misión de preservar la sociedad[39], pero, a su vez, también el Poder Legislativo se somete a las leyes establecidas[40]; considerando además al pueblo con el poder supremo de disolver al Legislativo si este actúa de forma contraria a la confianza que le fue otorga por el pueblo para detentar poder[41].
Para Montesquieu el equilibrio es el espíritu de la Constitución y hay equilibrio con la división de los poderes[42], advierte que el sentido o el objetivo de una Constitución que se funda en el principio de la división de sus poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, es la libertad del ciudadano de actuar conforme a leyes buenas que se han establecido dentro del Estado y de actuar con la seguridad de que el Estado no será arbitrario, tirano ni opresor con este, el temor del ciudadano se presenta precisamente cuando los poderes no están divididos, porque si los poderes recaen sobre la misma persona, el que hace las leyes es el mismo que las aplica y las juzga, se tiene que se van a formular leyes en favor de uno y otro poder y no se van a garantizar leyes a favor de los ciudadanos[43].
Así, la gran obra de Montesquieu formula, de manera concreta, la necesidad de dividir el poder de manera que se genere un equilibrio, equilibrio que evita el exceso, la concentración del poder, estableciéndose un mecanismo que a su vez divide y controla el poder para así garantizar la libertad del ciudadano dentro del Estado; postulado importante y necesario para las bases del constitucionalismo que irá desarrollándose hasta nuestros días.
Sin embargo, no será suficiente la división del poder y la idea de equilibrio de poderes, se deberá de dotar de fuerza a la Constitución; después del fascismo y sobre todo el nacional socialismo alemán, pasada la segunda Guerra Mundial, Europa vuelve a concebir la idea de Constitución bien equilibrada, destacando el componente de control efectivo al poder, pues, se evidenciará de la evolución histórica, que ha sido la falta de control dentro de un sistema de pesos y contra pesos, lo que dio lugar a la concentración del poder hasta desencadenar en la dura experiencia que atravesó Europa en el siglo XIX y XX; siendo así, la idea de equilibrio, división y la importancia del control al poder dará paso y servirá de base para la construcción de un Estado moderno, esto es, Estado democrático y social de derecho, donde el control del poder será garantía de la división y limitación al poder para lograr el equilibrio[44].
Las restricciones efectivas al poder formarán parte del concepto funcional de Constitución[45]; así, constitucionalizar un gobierno requiere del establecimiento y mantenimiento de restricciones efectivas al poder político, que consistirán en restricciones de tipo jurídico y restricciones con fuerza política[46]. Hay restricciones sustantivas al poder y son las que encarnan los modos de vida de un pueblo, con fuerza política, respaldadas por un procedimiento, siendo que tales procedimientos implican también alguna división del poder; asimismo, también se debe de distribuir el poder a las personas que se encargan de hacer cumplir la restricción, tal división del poder político bajo una Constitución ha tomado dos formas, división funcional, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y división espacial, que es la división territorial del federalismo[47].
Asimismo, sobre la base ya establecida de que la soberanía de un Estado recae en la voluntad de su pueblo, que implica el derecho de elegir a representantes para ser gobernados conforme a la voluntad popular, resulta trascendental destacar que dicha soberanía solo puede ser efectiva a través del establecimiento de mecanismos de control del poder, así, como lo señala Rubio Llorente, por Constitución también se debe de comprender la existencia de una relación entre gobernantes y gobernados, que involucra la libertad de estos últimos para poder ejercer un control sobre los primeros[48].
En ese sentido, conceptualizar la Constitución como aquella con fuerza normativa, capaz de limitar el poder, es también entenderla como aquella que se articula sobre la soberanía popular, propio de un Estado democrático y de ciudadanos libres, pues soberanía del pueblo implica también libertad del mismo e igualdad, siendo esa la finalidad de la Constitución democrática y social de derecho; siendo así, la realización de estos fines requiere que la Constitución contemple o reconozca los derechos fundamentales y los principios de libertad e igualdad (parte dogmática), y a la vez, regule también la organización del Estado (parte orgánica); siendo el control, el nexo entre el carácter legitimador e instrumental de la Constitución, entre esta parte dogmática y orgánica; de modo que, cuando no hay control se debilitan las garantías para el respeto de los derechos fundamentales, se debilitan las instituciones, debilitándose también toda la Constitución[49].
Así, se tiene que desde la antigüedad se ha mantenido la preocupación por el control del poder, primero en el estudio de las formas de gobierno, luego en el establecimiento de documentos como la Carta Magna, a fin de someter el poder al derecho y, finalmente, con la necesidad de dividir el poder de modo tal que se generen controles y contrapesos mutuos para lograr el equilibrio que impida la concentración del poder y haga esto imposible vivir en Libertad, planteamientos que se ven difundidos con las obras de Locke y Montesquieu. Siendo así, la Constitución federal de Norteamérica consagrará el principio de división de poderes como base para la limitación y control del poder, como una división equilibrada, dentro de un sistemas de pesos y contrapesos, controles mutuos, donde la Constitución que consagra estos principios tendrá la categoría de norma suprema a la que el resto de normas están subordinadas; y, más de un siglo después, en Europa, se entenderá y establecerá ese mismo sentido constitucional de equilibrio y división funcional, que genere colaboración y control.
Conclusiones
El equilibrio de poderes empieza su desarrollo con la búsqueda de la mejor forma de gobierno en los Estados, pasando por las limitaciones al poder a través del derecho y la aprobación de documentos normativos, la lucha de clases que buscará que el poder sea compartido, generando que poder sea dividido en personas e instituciones, comprendiendo finalmente la idea de controles mutuos que equilibren el poder y poniendo como objetivo central la libertad e igualdad del hombre.
Estados Unidos será el primero en formarse, independiente, sobre la base de la división de los poderes y luego sobre los controles mutuos que lo equilibren, dogmas plasmados en su Constitución hasta hoy vigente, que será entendida como norma suprema; seguida por Francia en cuanto al interés de la libertad e igual del ciudadano y la división del poder, que requerirá de un periodo de experimento social y político para ser entendida como división con control y colaboración mutua que la equilibren; pero el equilibrio en los poderes seguirá presentando defectos en la práctica, sobre todo respecto a la libertad e igualdad de los ciudadanos, las revoluciones industriales y los acontecimientos de la primera y segunda guerra mundial, conllevarán al sentido inicial del postulado de John Locke, sobre el poder que confiere el pueblo para vivir en un Estado de sociedad, la comprensión de soberanía popular y el reconocimiento de los derechos fundamentales hombre en una Constitución social y democrática, como norma suprema.
Por su parte la República peruana se inicia teniendo los modelos que habían desarrollado a lo largo de la historia en Europa y Estados Unidos, conforme a ello se tenía la concepción de que debía elaborarse una Constitución, pero no como como un pacto político o de Estado que sentara los principios de un Estado libre con pretensiones de ser fortalecido, ni como norma suprema, menos como instrumento de control, y sí más bien como un documento político de organización según las consideraciones que quisiera establecer cada persona que tomaba el poder de gobierno.
Así, todas las Constituciones reconocerán la división tripartita del poder y también el ejercicio de controles, sin embargo, al ser cada Constitución la improvisación de mejor organización para quien detentara el poder de gobierno, no llevará consigo la idea de equilibrio, ni de control mutuo, el control se concentrará según se quiera dar más fuerza al Parlamento o al Ejecutivo, siendo también al inicio una incertidumbre sí se era mejor un régimen parlamentario o presidencialista; el mayor ejemplo es que los controles que tuvo y que tiene ahora en su sistema presidencialista presenta instrumentos del sistema parlamentario.
La construcción constitucional irá acomodándose por la propia inercia de los golpes de Estado militares y la influencia del constitucionalismo internacional; lamentablemente la Constitución como norma suprema, que divide y controla el poder para lograr la libertad e igual en los ciudadanos, Constitución de 1979 y de 1993, no será una concepción que surja de la clase política ni del pueblo, sino de la réplica o copia de las ya establecidas; por ello, apartada la fuerza militar del gobierno, el Tribunal Constitucional jugará un papel indispensable para tartar de comprender y hacer comprender algo que los peruanos no ha aprendido de su historia republicana, que la Constitución es la norma suprema del Estado por la que a través de la división y control del poder se busca el equilibrio entre los mismos con el objetivo de lograr la libertad e igualdad en los ciudadanos, comprensión dispersa y poco homogénea en los sectores políticos y sociales.
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