Cuando el Estado Contrata Mal

Deficiencias operativas y desafíos en los procesos de contratación pública

Resumen

La contratación pública constituye una de las expresiones más concretas de la capacidad del Estado para convertir los recursos disponibles en bienes, servicios y obras destinados al cumplimiento de sus funciones. Detrás de cada procedimiento existe una necesidad que debe ser identificada, planificada y atendida oportunamente. Por ello, contratar adecuadamente no significa únicamente cumplir una secuencia normativa, sino conseguir que las decisiones administrativas produzcan resultados útiles mediante una utilización responsable de los recursos públicos.

Esta obra parte de una preocupación central: muchas de las dificultades que aparecen en las contrataciones no tienen su origen exclusivamente en las normas. También pueden encontrarse en las capacidades operativas de las propias instituciones. La planificación tardía, la formulación deficiente de requerimientos, las brechas de especialización, los problemas de coordinación, los reprocesos y el uso insuficiente de información pueden afectar el resultado aun cuando exista un marco jurídico ampliamente desarrollado. En consecuencia, analizar cómo contrata el Estado exige observar simultáneamente procedimientos, personas y capacidades institucionales.

Esta reflexión adquiere especial actualidad frente a la transformación experimentada por el sistema peruano de contratación pública. La Ley N.º 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, estableció un nuevo marco regulatorio y estuvo acompañada por un cambio institucional particularmente significativo: el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) fue reemplazado por el Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE). La modificación no debería ser entendida simplemente como un cambio de denominación, sino como una oportunidad para revisar la orientación con la que el Estado organiza y gestiona sus contrataciones.

La incorporación de la eficiencia en la propia concepción del OECE plantea una cuestión fundamental: ¿puede una nueva institucionalidad solucionar problemas que durante años se han manifestado dentro de las entidades contratantes? La posición asumida en esta obra es que la reforma normativa constituye una condición importante, pero no suficiente. Las mejores reglas producen resultados limitados cuando quienes deben aplicarlas carecen de las competencias necesarias o cuando las organizaciones continúan reproduciendo prácticas que generan demoras, errores y reprocesos.

Desde esta perspectiva, la profesionalización adquiere un carácter estratégico. El comprador público contemporáneo necesita mucho más que conocimiento normativo. Debe comprender las necesidades institucionales, planificar, analizar información, conocer las condiciones del mercado, utilizar herramientas digitales, identificar riesgos y coordinar con diferentes especialistas. Por ello, la capacitación no debería medirse solamente mediante cursos o certificaciones, sino por su capacidad para mejorar concretamente el desempeño de quienes participan en las contrataciones.

La planificación constituye otro elemento esencial. Una contratación eficiente comienza antes de la convocatoria, cuando la entidad determina correctamente qué necesita, para qué lo necesita y cuándo debe disponer de ello. Las deficiencias producidas en esta etapa pueden trasladarse posteriormente hacia todo el proceso. Un requerimiento incorrectamente formulado puede afectar la competencia, generar observaciones y provocar dificultades durante la ejecución contractual. Prevenir estos problemas suele resultar considerablemente menos costoso que corregirlos cuando la contratación ya se encuentra avanzada.

Esta perspectiva permite también superar la identificación automática entre eficiencia y menor precio. El Estado no necesariamente contrata mejor cuando consigue pagar menos. Una alternativa inicialmente económica puede generar mayores costos cuando presenta menor calidad, requiere sustituciones o no satisface plenamente la necesidad. La eficiencia debe observar la relación entre costo, calidad, oportunidad y resultado, avanzando desde una cultura concentrada en la ejecución presupuestal hacia otra orientada a la calidad del gasto y al valor generado mediante los recursos públicos.

La transformación digital ofrece importantes posibilidades dentro de este proceso. Los sistemas electrónicos pueden mejorar la trazabilidad, reducir determinadas actividades manuales y proporcionar información para la toma de decisiones. Sin embargo, digitalizar un procedimiento deficiente no significa necesariamente modernizarlo. La tecnología genera verdadero valor cuando se encuentra acompañada por simplificación de procesos, competencias digitales y capacidad para utilizar los datos obtenidos como fuente de conocimiento institucional.

El control y la gestión de riesgos deben evolucionar bajo una lógica semejante. Una administración moderna no puede limitarse a identificar problemas después de que han ocurrido. Necesita utilizar la experiencia para anticipar dificultades y concentrar sus mecanismos de supervisión en aquellos puntos donde pueden producirse mayores consecuencias. Controlar mejor no significa necesariamente controlar más, sino desarrollar mecanismos oportunos, proporcionales y capaces de contribuir a la prevención y al aprendizaje.

Dentro de esta discusión, el caso estudiado en la provincia de Ica adquiere particular relevancia. La evidencia obtenida permite observar problemas relacionados con capacidades profesionales, especialización, coordinación y conocimiento de los procesos de contratación en un contexto anterior a la actual reforma. Recuperar estos resultados permite formular una pregunta especialmente pertinente desde el presente: ¿en qué medida el nuevo modelo encabezado por el OECE responde a las deficiencias que ya podían identificarse bajo el sistema anterior?

Esta comparación constituye uno de los principales aportes de la obra. El estudio de Ica no pretende describir automáticamente la realidad actual de todas las entidades públicas, sino proporcionar evidencia para analizar problemas estructurales y contrastarlos con la orientación de la nueva contratación pública. De esta manera, el tránsito del OSCE al OECE puede examinarse no solamente desde aquello que modifican las normas, sino desde los problemas concretos que la reforma necesita contribuir a resolver.

La opinión que orienta este libro es clara: el verdadero cambio no se producirá únicamente porque exista una nueva ley o un nuevo organismo, sino cuando las entidades desarrollen mejores capacidades para contratar. El OECE puede orientar, supervisar, brindar asistencia técnica y promover la profesionalización, pero la calidad de las decisiones continuará dependiendo en gran medida de las instituciones y de las personas responsables de planificar, seleccionar y administrar las contrataciones.

Cuando el Estado Contrata Mal propone, por ello, una mirada crítica pero constructiva. Contratar mal no significa necesariamente actuar de manera irregular; también puede significar planificar deficientemente, comprar tarde, formular incorrectamente una necesidad, generar barreras innecesarias, administrar inadecuadamente un contrato o repetir problemas que la propia institución ya había experimentado anteriormente. Comprender estas diferencias resulta indispensable para diseñar respuestas adecuadas.

El desafío que plantea esta obra consiste finalmente en avanzar desde una contratación predominantemente procedimental hacia una contratación orientada a resultados, sin debilitar la legalidad, la transparencia ni la integridad. El tránsito del OSCE al OECE representa una oportunidad para avanzar en esa dirección, pero su verdadero impacto deberá comprobarse en la capacidad del Estado para reducir reprocesos, profesionalizar a sus operadores, mejorar la competencia y obtener mayor valor mediante sus contrataciones.

En última instancia, contratar mejor exige gestionar mejor. Las normas proporcionan el marco, la tecnología ofrece herramientas y el OECE puede contribuir a orientar y fortalecer el sistema; pero son las capacidades institucionales las que convierten todos estos elementos en resultados. Esa relación entre reforma, eficiencia y capacidad operativa constituye el eje que acompaña las páginas de este libro y la reflexión principal que se propone al lector.